ifo Standpunkt 226: Hilft eine Versicherungspflicht für Elementarschäden?

Eine amtliche Statistik darüber, wie viele Häuser in den Gebieten, die besonders von Hochwasser bedroht sind, versichert sind, gibt es nicht. Eine Versicherungspflicht erscheint ökonomisch sinnvoll, sofern sie geeignet ausgestaltet wird. Dann kann sie dazu beitragen, langfristig die gesamtwirtschaftlichen Schäden durch Überflutungen zu reduzieren. Die Versicherung schafft einen Anreiz, Neubauten eher in weniger gefährdeten Gebieten zu errichten. Wenn die grundsätzlich gute Idee einer Pflichtversicherung jedoch im politischen Prozess verwässert wird – und darauf deutet die aktuelle Debatte bereits hin – würde eine solche Versicherungspflicht mehr Schaden als Nutzen anrichten.

Das Samariterdilemma des Staates

Das wichtigste Argument für eine Pflichtversicherung ist das Samariterdilemma des Staates. Ist ein Elementarschaden wie bei der aktuellen Flutkatastrophe eingetreten und sind die betroffenen Gebäude nicht versichert, bleibt dem Staat kaum etwas anderes übrig, als die helfende Hand auszustrecken. Die Unterstützung durch die Solidargemeinschaft in der Not ist lobenswert, sie zu verweigern, würde auf Unverständnis stoßen. Die Unterstützung hat aber Rückwirkungen auf die Bereitschaft der Bürger, sich überhaupt zu versichern. In der Abwägung zwischen teurer Elementarschadenversicherung und dem Risiko, unversichert einen Schaden zu erleiden, fällt die Entscheidung oft gegen eine Versicherung aus, und das umso eher, je größer die staatliche Hilfe ist, die man erwarten kann, wenn es doch schiefgeht.

Wichtiger noch ist: Gleicht man die Schäden aus, ohne dass Versicherungsprämien erhoben werden, deren Höhe den Risiken entspricht, fehlt der Anreiz, besonders gefährdete Gebiete zu meiden. Tendenziell werden daher zu viele Gebäude in gefährdeten Lagen errichtet. Die Kosten dieser exzessiven Risikoübernahme trägt dann – zumindest teilweise – über die staatlichen Hilfen die Allgemeinheit.

Steuerungswirkung einer risikogerechten Versicherungsprämie

Bei Versicherungsprämien, die lokale Risiken angemessen abbilden, müssten hingegen Immobilienbesitzer in gefährdeten Lagen mehr zahlen als in relativ sicheren.

Die Folge: Neue Gebäude entstünden vermehrt in weniger bedrohten Gebieten. Die Eigentümer von Immobilien in Überflutungslagen würden sich außerdem stärker dafür einsetzen, dass staatliche Stellen den Hochwasserschutz zum Beispiel durch zusätzliche Überflutungsflächen und Rückbau von Flussbegradigungen verbessern. Die Resilienz gegenüber Naturkatastrophen würde sich durch eine so ausgestaltete Pflichtversicherung erhöhen.

Gelegentlich wird gegen eine umfassende Versicherungspflicht eingewandt, dass ein entsprechendes Versicherungsangebot gar nicht existiere. Dabei wird allerdings übersehen: Das Versicherungsangebot wird gerade wegen der staatlichen Hilfen zurückgedrängt. Da in gefährdeten Gebieten die Versicherungsprämien hoch wären und sich im Vertrauen auf staatliche Hilfen kaum jemand versichern würde, lohnt es sich für die Versicherungen nicht, dieses Produkt überhaupt zu entwickeln. Mit einer umfassenden Versicherungspflicht entstünde jedoch ein großer Markt in Deutschland, den private Versicherungen erschließen könnten. Angesichts der relativ geringen Größe Deutschlands im Weltmaßstab wäre auch nicht zu befürchten, dass sich diese Risiken im globalen Rückversicherungsmarkt nicht diversifizieren ließen. Nach dem Elbehochwasser 2002 wurde schon einmal eine Versicherungspflicht diskutiert. Damals bestätigte die deutsche Versicherungswirtschaft, dass internationale Rückversicherer zumindest einen erheblichen Teil der Risiken absichern könnten. Zur Einführung einer Pflichtversicherung kam es aber nicht.

Versicherungspflicht nur für neue Immobilien

Gegen eine Versicherungspflicht könnte man ferner einwenden, sie würde Eigentümer bereits bestehender Häuser, die sie womöglich erst kürzlich zu hohen Preisen gekauft haben, unzumutbar belasten. Ihre Immobilien könnten noch mehr an Wert verlieren, als dies durch die wachsenden Flutrisiken ohnehin schon der Fall ist. Um auf diese Gruppe Rücksicht zu nehmen, könnte die Politik die Pflichtversicherung auf neu errichtete Häuser beschränken. Damit wäre zumindest dafür gesorgt, dass bei Neubauten Standorte mit Überflutungsrisiken vermieden werden.

Zusammengefasst: Eine Versicherungspflicht kann ökonomisch sinnvoll sein, um den Staat aus dem Samariterdilemma zu befreien und die Resilienz gegenüber Naturkatastrophen zu erhöhen. Um das zu erreichen, muss die Versicherung jedoch richtig konstruiert sein. Benötigt wird eine Versicherungspflicht mit sehr unterschiedlichen Prämien, deren Höhe vom Standort abhängt. Die Versicherungsprämien für einzelne Gebäude muss sich am jeweiligen individuellen Überflutungsrisiko orientieren. Außerdem sollte sie eine Selbstbeteiligung beinhalten, um Anreize zu wahren, bauliche Konstruktionen zu wählen, die Flutschäden möglichst gering halten. Die Abdeckung durch die Versicherung darf aber auch nicht so niedrig sein, dass den Betroffenen trotzdem umfangreiche staatliche Hilfen gewährt werden.

Andererseits kann die Versicherungspflicht zum ökonomischen Bumerang werden, wenn essenzielle Bestandteile einer solchen Versicherungslösung, vor allem die risikoabhängigen Prämien, im politischen Prozess verwässert werden. Die Debatten zur Versicherungspflicht in der Vergangenheit haben gezeigt, dass die Politik häufig Einheitsprämien favorisiert. Würde die Versicherungspflicht jedoch mit Einheitsprämien gekoppelt, wäre das Ergebnis noch schlechter als ohne Versicherung. Die Betroffenen erhielten zwar im Schadensfall eine Kompensation. Diese Kompensation käme aber von den anderen Pflichtversicherten statt vom Staat – hinter dem letztlich alle Steuerzahler bzw. Versicherten stehen.

Mehr Resilienz gegen Extremwetterschäden

Damit wären die Anreize, besonders gefährdete Gebiete zu meiden, noch geringer. Wegen der Einheitsprämie macht es für den Einzelnen keinen Unterschied, ob er sein Gebäude in einer relativ sicheren oder gefährdeten Lage errichtet. Darüber hinaus würde eine solche umfassende Versicherung vermutlich einen größeren Teil der Schäden abdecken als die jetzigen staatlichen Hilfen, was die Anreize zum Neubau in sicheren Gebieten weiter schwächt. Mit einer solchen fehlgeleiteten Versicherungslösung würde die Resilienz in Deutschland gegenüber den Folgen von Extremwetterereignissen geschwächt und nicht gestärkt. Eine richtig gestaltete Pflichtversicherung kann also helfen, eine falsch gestaltete kann schlechter sein als gar keine.

Clemens Fuest
Professor für Nationalökonomie und Finanzwissenschaft
Präsident des ifo Instituts

Marcel Thum
Professor für VWL, insbesondere Finanzwissenschaft
Leiter der Dresdner Niederlassung des ifo Instituts

Erschienen unter dem Titel „Hilft eine Versicherungspflicht für Elementarschäden?“, Handelsblatt, 28. Juli 2021, S. 48