ifo Standpunkt Nr. 183: Die Brexit-Verhandlungen: Deutschland muss für Freihandel mit Großbritannien eintreten

Für die Wirtschaft ist die mit dem Brexit einhergehende Unsicherheit ein Problem, dessen Bedeutung zunimmt, je näher der Austrittstermin 2019 rückt. Derzeit haben die Unternehmen auf beiden Seiten des Kanals mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit damit zu rechnen, dass von 2019 an Zölle anfallen oder regulatorische Barrieren entstehen, die bestehende Geschäftsmodelle gefährden. Wenn dieses Risiko nicht ausgeräumt wird, müssen sie sehr bald Anpassungen vornehmen. Die britische Wirtschaft ist auf vielfältige Weise in europaweite Wertschöpfungsketten integriert – diese Wertschöpfungsketten für das Szenario eines Scheiterns der Verhandlungen zu reorganisieren wäre für beide Seiten kostspielig. Um das zu vermeiden, ist es wichtig, so schnell wie möglich zu klären, wie die Wirtschaftsbeziehungen gestaltet werden. Gerade für Deutschland steht wegen seiner umfangreichen Handelsbeziehungen zum Vereinigten Königreich viel auf dem Spiel.

Die Verhandlungen werden sich auf drei Punkte konzentrieren: den Handel mit Gütern und Dienstleistungen, die Personenmobilität und die noch zu leistenden britischen Beiträge zum EU-Budget. Für beide Seiten gibt es „rote Linien“, also politische Festlegungen, welche die Spielräume für Verhandlungen begrenzen. Auf britischer Seite gibt es zwei rote Linien, zum einen die Kontrolle über Zuwanderung aus der EU, zum anderen soll die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für die Briten nicht mehr gelten. Damit sind zwischenzeitlich diskutierte Varianten mit einem Verbleib Großbritanniens im Binnenmarkt wie etwa das Norwegen-Modell vom Tisch.

Auf der Seite der EU-27 sind die roten Linien weniger klar. Oft ist zu hören, die vier Grundfreiheiten des Europäischen Binnenmarktes seien unteilbar, deshalb sei eine Aufhebung der Personenmobilität zum Beispiel unvereinbar damit, dass die britischen Banken weiter in anderen EU-Ländern tätig seien. Außerdem wird immer wieder behauptet, es dürfe kein „Rosinenpicken“ geben. Allerdings ist unklar, was das heißen soll. Es besteht kein Zweifel daran, dass es wenn überhaupt ein auf die besonderen Bedingungen des Brexits zugeschnittenes Abkommen geben wird. Klar ist auch, dass dieses Abkommen die Interessen beider Seiten widerspiegeln wird.

Für den Güterhandel kommen eine Zollunion oder Freihandelsabkommen in Frage. Für die EU wäre eine Zollunion attraktiver, denn sie würde Unternehmen aus der EU im britischen Markt Vorteile verschaffen. Das Vereinigte Königreich könnte keine eigenständigen Freihandelsabkommen mit Drittländern wie den Vereinigten Staaten schließen, denn man wäre an die gemeinsamen Außenzölle gebunden. Aus britischer Sicht wäre das allenfalls dann akzeptabel, wenn im Gegenzug trotz eingeschränkter Zuwanderung der Zugang britischer Banken zum Binnenmarkt aufrechterhalten würde. Das wiederum wird die EU nicht wollen. Deshalb wird es wohl auf ein Freihandelsabkommen hinauslaufen, bei dem es keine gemeinsamen Zölle zu Drittländern gibt.

Für Dienstleistungen ist die Lage komplizierter. Die britische Seite hat das größere Interesse an einem Abkommen über freien Dienstleistungshandel. Der britische Notenbankchef Mark Carney hat zwar behauptet, die Risiken durch Beschränkungen des Handels von Finanzdienstleistungen bei einem Hard Brexit seien für das Finanzsystem der EU-27 größer als für das Vereinigte Königreich, weil europäische Unternehmen und Staaten einen Großteil ihrer Finanzierungsoperationen über London abwickeln. Es ist aber unklar, ob das auch dann gilt, wenn schon jetzt angekündigt wird, dass von 2019 an andere Finanzierungswege gewählt werden müssen. Es ist zu erwarten, dass Londoner Banken Niederlassungen in Dublin, Frankfurt oder Paris eröffnen würden und – unter Einsatz von „Back-Office“-Funktionen in London – ähnliche Dienstleistungen anbieten könnten, wenn auch zu erhöhten Kosten.

All das ist natürlich überflüssig, wenn der Handel mit Finanzdienstleistungen aufrechterhalten wird. Dies wird in der EU nur durchsetzbar sein, wenn das Vereinigte Königreich bei der Zuwanderung Kompromisse macht. Im Prinzip wäre es denkbar, bei der Zuwanderung nur eine Art Notbremse vorzusehen, die bei einer außergewöhnlichen Zuwanderungswelle aktiviert wird, ähnlich wie im Fall der Schweiz. Aber da die Begrenzung der Zuwanderung beim Brexit-Referendum eine zentrale Rolle gespielt hat, sind die Spielräume für Kompromisse begrenzt.

Der letzte Punkt ist das EU-Budget. Die Europäische Kommission hat inoffiziell eine „Brexit-Rechnung“ in Höhe von 60 Milliarden Euro ins Spiel gebracht. Dabei geht es um verschiedene und in der Höhe unsichere Zahlungsverpflichtungen der EU, darunter auch Pensionsansprüche von EU-Beamten. Hier wird der Streit besonders lautstark sein, aber man wird sich einigen. Es besteht sogar die Möglichkeit, Einigung in den anderen Verhandlungsfeldern durch ausgleichende Zahlungen zu befördern.

Das EU-Budget ist für Deutschland insofern von besonderem Interesse, als unter den EU-27 ebenfalls bis 2019 geklärt werden muss, wie der Wegfall des britischen Nettobeitrags in Höhe von rund 7 Milliarden Euro kompensiert wird. Die Nettoempfänger in der EU werden von Deutschland verlangen, künftig mehr zu zahlen.

Es wird gleichzeitig auf EU-Seite Forderungen geben, die Briten für den Austritt und die Einschränkung der Zuwanderung zu bestrafen und dafür Handelsbarrieren aufzubauen. Deutschland sollte dem entgegentreten und höhere Finanzierungslasten nur unter der Voraussetzung akzeptieren, dass die EU in den Verhandlungen mit dem Vereinigten Königreich umfassenden Freihandelsabkommen bei Gütern und Dienstleistungen zustimmt.

Deutschland hat ein besonders hohes Interesse daran, die Integration der britischen und der europäischen Wirtschaft auch in der Zeit nach dem Brexit möglichst umfassend zu bewahren. Nur wenn das gelingt, wird Deutschland verhindern können, durch höhere Beiträge zum EU-Haushalt und eingeschränkten Handel mit Großbritannien zu einem der Hauptverlierer des Brexit-Prozesses zu werden.