Rückkehr zur Marktwirtschaft

Warum Deutschland den Verführungen des "neuen ökonomischen Denkens" widerstehen sollte

Die Wirtschaftspolitik steht vor großen Herausforderungen. In Zeiten gesellschaftlicher, wirtschaftlicher und geopolitischer Umbrüche gilt es, die Grundlagen für den Wohlstand in Deutschland und Europa zu stärken. Zu bewältigen sind der demographische Wandel, geopolitische Veränderungen, Digitalisierung und Energiewende. Diese Aufgaben erfordern vor allem eine Stärkung marktwirtschaftlicher Mechanismen, kein "neues ökonomisches Denken". Es gilt, die Handlungs- und Widerstandsfähigkeit der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) zu verbessern, den Binnenmarkt auszubauen und im Klimaschutz in Europa und weltweit zu kooperieren.

Künftige Generationen profitieren von Investitionen nicht zwangsläufig

Schon vor der Corona-Krise herrschte oft Einigkeit über Ziele - zum Beispiel beim Klimaschutz. Umstritten war und ist der Weg zum Ziel. Der Ruf nach dem "starken Staat" ist durch die Pandemie noch lauter geworden. Bei näherer Betrachtung fragt man sich allerdings, warum. Wahr ist: In der Corona-Krise war die Stabilisierungsfunktion des Staates und die damit verbundene Schuldenaufnahme wichtig und richtig; die Hilfen haben schlimmere Folgen der Pandemie verhindert, wie Insolvenzen, die Zerstörung funktionierender Strukturen und hohe Arbeitslosigkeit.

Dies war dem Staat möglich, weil es in der Krise vor allem darum ging, Liquidität für Kredite und Transfers bereitzustellen. Hier sind seine Handlungsspielräume groß, weil der Staat Schulden auf Basis künftiger Steuereinnahmen finanzieren kann. Die Höhe dieser Einnahmen hängt aber von der künftigen Leistung der Privatwirtschaft ab. Fällt das Wirtschaftswachstum schwächer aus, sinkt die Schuldentragfähigkeit. Angesichts des demographischen Wandels ist es nicht leicht, entsprechendes Wachstum zu erreichen.

Die Verschuldungsfähigkeit des Staates ist jedoch nicht der einzige Pfeiler der Resilienz der deutschen Volkswirtschaft. Mindestens ebenso wichtig war in der Krise die hohe Anpassungsfähigkeit der Unternehmen und ihrer Beschäftigten. Umstellungen der Produktionsprozesse (etwa durch Homeoffice) und der Produktportfolios ermöglichen Wertschöpfung während der Kontaktbeschränkungen.

Staatliche Akteure taten sich hingegen oft schwer mit der Anpassung an veränderte Umstände: Man denke an die öffentliche Verwaltung, das öffentliche Gesundheitswesen, Bildungseinrichtungen oder die Beschaffung von Testkapazitäten. Bürokratische Hürden, unklare Verantwortlichkeiten und der politische Druck aufgrund eines zunehmend gespaltenen Meinungsbilds ließen es im öffentlichen Sektor oft nicht zu, zielgerichtete Entscheidungen zu treffen. Selbst bei der Bereitstellung von Geld gab es Schwierigkeiten, vor allem bei Direktzahlungen jenseits der bewährten Instrumente wie Kurzarbeit, Steuern, Kreditgarantien mit ihren etablierten Verwaltungsprozessen.

Diese Erfahrungen sprechen dafür, nach dem Abklingen der Krise zu einer marktwirtschaftlich geprägten Normalität zurückzukehren und die Marktwirtschaft schnell und konsequent auf die künftigen Herausforderungen, insbesondere den Klimaschutz, auszurichten. An Fortschritten, die sich aus der Krise ergeben, wie den Digitalisierungsschub, ist anzuknüpfen. Günstige Bedingungen für private Investitionen müssen es erleichtern, den Umbau der Wirtschaftsstrukturen zu meistern. Als Grundlage für ein nachhaltiges Wachstum muss das Aufholen der Bildungsverluste und die Stärkung des Fachkräftepotentials Priorität haben. Ziel sollte es sein, wie nach der Finanzkrise aus der Verschuldung herauszuwachsen und zugleich die noch dringlicher gewordenen Aufgaben des Klimaschutzes und der demographischen Entwicklung zu bewältigen.

Es gilt demnach, zeitnah aus den Hilfsprogrammen auszusteigen und staatliche Beteiligungen zurückzuführen sowie rasch zur regelgebundenen Finanzpolitik zurückzukehren. Letztlich wird sich eine höhere Schuldenaufnahme heute in höheren künftigen Tilgungsverpflichtungen niederschlagen. Dient sie nur bedingt der wirtschaftlichen Erholung und der Stärkung der Wachstumskräfte, lässt sie sich nur schwer rechtfertigen.

Doch ist die Diskussion um die Rolle des Staates neu entflammt. Vielfach werden "Neues Denken" in der Ökonomie und der Wirtschaftspolitik sowie ein "starker Staat" gefordert. Das Ziel solider Finanzpolitik wird zur Seite geschoben. Vorgeschlagen wird eine Aufweichung oder gar Abschaffung der Schuldenbremse und der EU-Fiskalregeln, von einer offenen Monetarisierung öffentlicher Verschuldung ganz zu schweigen. Vielfach wird die Bilanz der Notenbank als Wunderwaffe verstanden, mit der man gewünschte staatliche und private Investitionen und Projekte praktisch unbegrenzt finanzieren könne, ohne dass dies Konsequenzen für die Preisstabilität habe.

Unterstellt wird, dass künftige Generationen quasi zwangsläufig von heutigen Investitionen profitieren und man daher öffentliche Investitionen freimütig über Schulden finanzieren könne. Gerade im Klimaschutz hegen viele die Hoffnung, der Staat könne die notwendige Transformation schon herbeiführen, stünden ihm nur genug öffentliche Mittel zu Verfügung. Aber staatliche Investitionen allein werden die Transformation nicht leisten können. Letztlich werden den durch fehlgeleitete Verschuldungsneigung entstehenden Schaden künftige Generation tragen müssen.

Ein Festhalten an Fiskalregeln ist richtig

Weltweit, nicht zuletzt in der EU, wurden Fiskalregeln eingeführt, um die öffentlichen Defizite und Schulden in wirtschaftlich normalen Zeiten zu beschränken und damit in größeren Krisen eine antizyklische Politik zu ermöglichen. Die deutsche Schuldenbremse hat sich in der Corona-Krise bewährt. Die Fiskalpolitik konnte ungehindert und massiv auf die Krise reagieren, ohne dass die Solidität der deutschen Staatsfinanzen in Zweifel stand oder Risikoprämien auf öffentliche Anleihen angestiegen wären.

Der Ruf nach "neuem" ökonomischen Denken ist in diesem Kontext eine Aufforderung, in die finanzpolitisch schlechtere Vergangenheit zurückzukehren. Das irreführende Narrativ lautet: Der Staat brauche mehr Freiheiten bei der Aufnahme von Schulden; (nur) dann könne es mehr öffentliche Investitionen geben; (nur) dies würde zu mehr produktiver und nachhaltiger Kapazität führen - und das alles ohne Risiko. Diese Argumentation ist aus vielen Gründen nicht haltbar.

An der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in Deutschland dürfte bei den aktuell niedrigen Zinsen auf deutsche Staatsanleihen selbst bei höheren Schuldenständen zwar kein Zweifel bestehen. Dass die Zinsen auf diesem Niveau bleiben, ist aber keineswegs sicher. Zum einen hängt die Wahrscheinlichkeit eines Zinsanstiegs bei Staatsanleihen direkt mit der Inflation, dem Schuldenstand und dem Vertrauen der Finanzmärkte in die geltenden Fiskalregeln zusammen. Zum anderen ist völlig unabhängig vom Vertrauen der Geldgeber in den Staat ein Anstieg des Zinssatzes bei steigender Kapitalnachfrage zu erwarten. Das ist angesichts des hohen Investitionsbedarfs im Zuge der Transformation zur Klimaneutralität nicht unrealistisch. Der Weg in höhere Staatsschulden ist deswegen mit signifikanten Risiken verbunden, nicht zuletzt mit der wachsenden Dominanz der Fiskalpolitik über die Geldpolitik, die die Preisstabilität in Gefahr bringen würde.

Das Binden der Finanzpolitik an Regeln ist daher sinnvoll. Politökonomische Argumente sprechen für eine harte Budgetgrenze. Vorschläge, insbesondere Investitionen über Staatsschulden zu finanzieren, sind mit vielen Problemen behaftet. Denn die Bevorzugung öffentlicher Investitionen setzt ihre eindeutige Definition und die Abgrenzung zu anderen Ausgaben sowie eine überzeugende Bestimmung von Abschreibungen auf den öffentlichen Kapitalstock voraus. Gelingt das nicht, ist die Wahrscheinlichkeit hoch, dass bei der vorgeschlagenen Änderung der Fiskalregeln am Ende doch mehr Spielraum für gegenwartsbezogene Ausgaben im Kernhaushalt geschaffen würde. Die Diskussion würde lediglich verlagert, sie würde sich dann zunehmend um die angemessene Definition von Investitionen ranken. Für die Politik wäre der Anreiz hoch, einen sehr weiten Investitionsbegriff zu wählen.

Zudem könnten die von der heutigen Generation für den öffentlichen Kapitalstock als wichtig erachteten Investitionen im Urteil künftiger Generationen eine geringere oder keine Bedeutung haben. Es ließe sich dann nicht argumentieren (wie es oft geschieht), die zusätzliche Verschuldung komme folgenden Generationen zugute, indem sie vollumfänglich einen Gegenwert schaffe. Unter der Schuldenbremse besteht die Herausforderung einer Priorisierung von Ausgaben natürlich ebenfalls. Doch zwingt die Budgetbeschränkung, Konflikte anhand von konkreten Vorhaben tatsächlich auszutragen, weil der Zielkonflikt offensichtlich ist und nicht verlagert werden kann.

Wie schwierig es ist, Investitionen (im Sinne von Ausgaben mit positiver Rendite) abzugrenzen, zeigt sich daran, dass die Wachstumswirkung öffentlicher Ausgaben nicht nur durch den Unterschied zwischen investiven und konsumtiven Ausgaben bestimmt wird. Man könnte ebenso gut argumentieren, Steuersenkungen für Unternehmen sollten kreditfinanziert werden, weil sie Wachstum fördern - diese also in Verschuldungsregeln anders gewertet werden als andere Steuersenkungen. Selbst Ausgaben zur Abfederung sozialer Härten können in bestimmten Situationen - wie aktuell in der Corona-Krise - investiven Charakter haben.

Es ist auch lange bekannt, dass fehlendes Geld nicht das primäre Investitionshemmnis in Deutschland ist. Die aus dem Konjunkturpaket, dem europäischen Aufbau- und Resilienzfonds sowie den Finanzplanungen für die kommenden Haushaltsjahre verfügbaren Mittel sind bei zielgerichtetem Einsatz und Reformen ausreichend, um die aktuellen Aufgaben zu meistern. Der Haushaltsplan enthält für 2023 bis 2025 gegenüber dem Jahr 2019 eine Erhöhung der Investitionsmittel (nach Definition der Haushaltsordnung) um 30 Prozent. Schon seit Jahren fließen Investitionsmittel jedoch nur zögerlich ab. Das ist vor allem auf bürokratische Hürden bei der Planung und Umsetzung der Vorhaben zurückzuführen, die bis heute nicht behoben sind.

Die Diskussion um die Schuldenbremse sollten wir nicht zuletzt im europäischen Kontext sehen. Aufgrund der gemeinsamen Geldpolitik kann kein Staat sich in Krisen auf nationale Geldpolitik stützen, anders als etwa in den USA oder Japan. Mit Blick auf die Zeit nach Corona ist daher die Tragfähigkeit der Staatsfinanzen in allen EU-Mitgliedstaaten von großer Bedeutung. Jeder Mitgliedstaat ist dafür selbst verantwortlich. Es wäre schwer zu vermitteln, setzte Deutschland dauerhaft auf mehr Staatsausgaben bei höheren Defiziten, forderte von anderen Mitgliedstaaten aber Haushaltsdisziplin und Reformen ein.

Die Klimapolitik braucht Reformen, nicht Schulden

Gerade der Klimaschutz wird herangezogen, um die Notwendigkeit höherer öffentlicher Investitionen herauszustreichen. Es brauche einen "starken Staat", um die Transformation zur Klimaneutralität zu meistern, heißt es. Die Dringlichkeit effektiver Klimapolitik wird mit der Aufforderung zu nationalem Aktionismus verwechselt. Richtig ist: Konsequente staatliche Rahmensetzung und öffentliche Investitionen sind erforderlich, um den Infrastrukturaufbau, die Forschung und die Ausbildung von Fachkräften zu beschleunigen.

Richtig ist aber auch: Öffentliche Investitionen sind nicht das wichtigste Element effektiver Klimapolitik. Die Transformation zur Klimaneutralität wird alle Teile der Wirtschaft tief betreffen. In der Vergangenheit standen öffentliche und private Investitionen im Verhältnis 1:8. Für einen zügigen und erfolgreichen Strukturwandel wird also entscheidend sein, dass private Investitionen und unternehmerische Risikobereitschaft mobilisiert werden. Dafür müssen klimafreundliche Anwendungen und Geschäftsmodelle zunehmend attraktiver als ihre fossilen Alternativen werden.

Als zentrales Leitinstrument der Klimapolitik ist es daher notwendig, dass die CO2-Bepreisung sektorübergreifend und auf europäischer Ebene gestärkt wird. Für die Akzeptanz und Effektivität der Klimapolitik sind die Kompensation der Belastungen durch steigende CO2-Preise insbesondere für untere Einkommensgruppen sowie der Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Industrie wichtig. Für beide Anforderungen liegen gute Konzepte auf dem Tisch.

So erreichen die Abschaffung der Umlage für Erneuerbare Energien (EEG) und die Absenkung der Stromsteuer auf ein Minimum einen sozialen Ausgleich und versprechen dreifache Dividende: Neben der Entlastung der Stromkosten wird die Sektorenkopplung - der zentrale Weg der Dekarbonisierung - attraktiver. Darüber hinaus kommt es zu einem umfangreichen Bürokratieabbau. Durch die verbesserte Anreizstruktur sind die klimafreundlichen Alternativen dann oft von selbst günstiger. Das erlaubt es dem Staat, öffentliches Geld maßvoll einzusetzen und vor allem dort zu handeln, wo ihm eine wichtige, zum Beispiel koordinierende, Rolle zukommt.

Klimaschutz ist eine globale Aufgabe und Technologien für Klimaschutz eröffnen neue Märkte, das sollte die deutsche und europäische Klimapolitik beachten. Mit Blick auf den Klimaschutz ist internationale Kooperation mit den großen Handelspartnern und Emittenten der richtige Weg, nicht Abschottung durch einen unilateralen CO2-Grenzausgleich. Denn letztlich wird keine Ausgestaltung dieses Instruments gelingen, die den Staaten außerhalb der EU zwar Anreize setzt, stärkere Anstrengungen zur Senkung ihrer Emissionen zu unternehmen, sie aber gleichzeitig nicht zu Vergeltungsmaßnahmen beim internationalen Handel anregt. Diese wiederum dürften zwangsläufig zulasten der deutschen Wirtschaft gehen. Die Planungen zum Grenzausgleich könnten gleichwohl die Suche nach internationalen Kooperationen ankurbeln, die auf einen Klimaclub hinauslaufen, der über gemeinsame Klimapolitik großer Wirtschaftsräume den globalen Klimaschutz voranbringt.

Die Herausforderungen im Klimaschutz werden von geo- und handelspolitischen Entwicklungen sowie vom Wettlauf um die Vorherrschaft in neuen Märkten begleitet. Es gilt, europäische Unternehmen in diesen Märkten zu positionieren und Wertschöpfungspotentiale in Europa zu eröffnen. Dabei zeigen sich für Deutschland und Europa zentrale Unterschiede zu den Wettbewerbern, etwa das größere Potential zur zentralen Steuerung und Planung durch den Staat in China oder die Verfügbarkeit von deutlich mehr Wagniskapital und Risikobereitschaft in den USA.

In diesem Kontext muss Industriepolitik vor allem Innovationspolitik sein, gerade mit Blick auf die Dekarbonisierung der Wirtschaft. Es geht nicht nur um Forschungsförderung, sondern auch um die Rahmenbedingungen für die Überführung von Forschungsleistungen in unternehmerischen Erfolg. Dazu muss das Finanzierungsökosystem über eine stärkere Vernetzung von Realwirtschaft und Finanzwirtschaft und eine echte EU-Kapitalmarktunion gestärkt werden. Das könnte die Verfügbarkeit von Wagniskapital in Europa erhöhen. Mehr kapitalgedeckte und global diversifizierte Altersvorsorge könnte die Bevölkerung breit am künftigen wirtschaftlichen Erfolg stark wachsender Sektoren in den USA und Asien beteiligen.

Die Stärke der EU liegt in ihrem Binnenmarkt, dessen Größe, Tiefe und Dynamik es auszuweiten gilt. Das Leistungspotential der EU-Staaten mit Blick auf Forschung, Fachkräfte und Wirtschaftsstrukturen muss durch Stärkung marktwirtschaftlicher Kräfte und Abbau bürokratischer Hürden besser mobilisiert werden. Voraussetzung dafür ist es, die Stabilität der EU selbst zu bewahren. Wirtschaftliche Stabilität und Stärke wird die Verhandlungsposition der EU im geopolitischen Gefüge verbessern. Nicht die vermeintliche Erfindung einer "neuen" Wirtschaftspolitik, die in Wahrheit eine Rückkehr zur Staatsschulden- und Lenkungspolitik der siebziger Jahre vorsieht, ist der Schlüssel, sondern die Nutzung marktwirtschaftlicher Dynamik, der Ausbau der eigenen Stärken Europas und die Durchsetzung gemeinsamer Interessen im Zusammenspiel von internationaler Kooperation und Wettbewerb.

Die Autoren: Gabriel Felbermayr ist Präsident des Instituts für Weltwirtschaft, Kiel.Lars P. Feld leitet das Walter-Eucken-Institut in Freiburg. Clemens Fuest ist Präsident des Ifo-Instituts in München. Veronika Grimm ist Mitglied im Sachverständigenrat zur Begutachtung der Gesamtwirtschaftlichen Entwicklung ("Wirtschaftsweise"). Christoph M. Schmidt ist Präsident des RWI in Essen. Volker Wieland ist Mitglied im Sachverständigenrat zur Begutachtung der Gesamtwirtschaftlichen Entwicklung.