Der Spiegel 02/2006, 09 Jan 2006, 74
Wenn Franz Müntefering in einer politischen Streitfrage Stellung bezieht, geht das in der Regel so vor sich: Der Sozialdemokrat nimmt einen tiefen Zug aus seinem Zigarillo, Marke Petit, blickt versonnen den eigenen Rauchwolken nach und schickt dem entstehenden Nebel schließlich kurze Merksätze hinterher, die entweder der Welt des Fußballs entstammen oder voll bedeutungsschwerer Inhaltslosigkeit sind - genauso unverbindlich wie rätselhaft.
Vergangene Woche machte der Vizekanzler seinem Ruf als Sphinx der Berliner Politik mal wieder alle Ehre, mit einem vieldeutigen Machtwort zum neu aufgeflammten Streitthema Kombi-Lohn: Die Koalition werde selbstverständlich alle Modelle "sorgfältig prüfen", beschied der Ressortchef, und versuchen, "im Bereich der unteren Löhne Zeichen zu setzen". Ansonsten gelte die Maxime: "Wer ehrlich arbeitet, soll davon selbst und mit seiner Familie leben können." Alles klar?
Münteferings Nicht-Ansage setzte den vorläufigen Schlusspunkt hinter das erste Koalitionsscharmützel des neuen Jahres. Nachdem der SPIEGEL über einen neuen Niedriglohnvorschlag des SPD-Arbeitsmarktexperten Klaus Brandner berichtet hatte, war zwischen den Regierungsparteien ein gleichermaßen heftiger wie verwirrender Streit entbrannt: Während die SPD ihren Vordenker zurückpfiff und neuen Förderkonzepten eine Absage erteilte, will die CDU Kombi-Löhne möglichst schon im kommenden Jahr einführen. Die bayerische Schwesterpartei wiederum machte in Wildbad Kreuth jede Menge Vorbehalte geltend. Man dürfe keine "finanziellen Abenteuer" unternehmen, warnte Bundeswirtschaftsminister Michael Glos (CSU).
Die Spitzen des Staates zeigten sich umso mutiger: "Wir werden uns intensiv mit der Frage des Kombi-Lohn-Sektors beschäftigen", kündigte Kanzlerin Angela Merkel an, und Bundespräsident Horst Köhler befand: Es sei "staatliche Aufgabe", denjenigen "das Einkommen aufzustocken, die von einem marktbedingten Niedriglohn nicht leben können".
Der Streit um die Kombi-Löhne bringt die Republik schon seit Jahren periodisch in Wallung, er wird in Gewerkschaften, Unternehmerverbänden und Wirtschaftsinstituten nicht weniger kontrovers geführt wie in den Volksparteien: Die einen sehen in staatlichen Lohnzuschüssen eine Art Wunderwaffe, die innerhalb kürzester Zeit "bis zu drei Millionen Arbeitslose in Beschäftigung bringen kann" (Sachsens Ministerpräsident Georg Milbradt). Die anderen warnen, wie SPD-Fraktionsvize Ludwig Stiegler, vor einem "Haushaltsrisiko sondergleichen".
Während die öffentliche Debatte an Hitzigkeit gewann, tat die Regierung erst einmal, was man immer tut, wenn die Lage unübersichtlich wird: Sie setzte eine Expertengruppe ein. In den kommenden Monaten, so wird das Kabinett nächste Woche auf seiner Klausurtagung in Genshagen beschließen, sollen Experten von SPD und Union unter der Regie Münteferings ein einigungsfähiges Konzept erarbeiten.
Auf dem Spiel steht mehr als nur die Frage, ob sich die Koalition bei einem wichtigen Vorhaben auf einen Kompromiss einigen kann. Es geht um ihre Reformbereitschaft überhaupt. Wollen die Regierungsparteien auf dem angeblich entscheidenden Feld der Beschäftigungspolitik echte Reformen anpacken - oder geht es weiter im alten Trott der vergangenen drei Jahrzehnte? Macht die Große Koalition ernst mit dem Anspruch, Arbeit statt Arbeitslosigkeit zu finanzieren, oder wartet sie - wie gehabt - auf den nächsten Konjunkturaufschwung? Wagt sie einen großen Wurf, oder reicht es nur zu kleinem Karo?
Dass ein Neuanfang geboten wäre, bezweifelt kein Experte. Kaum ein anderes Land hat den Markt für gering qualifizierte Arbeitskräfte und einfache Jobs so konsequent trockengelegt wie Deutschland.
Wo überhaupt noch Stellen für Putzkräfte, Parkwächter oder Haushaltshilfen angeboten werden, sind sie überwiegend mit Schwarzarbeitern, ausländischen Saisonbeschäftigten oder Nebenjobbern besetzt.
Im Gegenzug besteht das Fünf-Millionen-Heer der Arbeitslosen in ganz Deutschland zu fast 40 Prozent aus Ungelernten, im Westen beträgt der Anteil sogar 45 Prozent.
Woran es liegt, dass in Deutschland ein Arbeitsmarktpotential von mehreren Millionen Stellen brachliegt, ist ebenfalls unbestritten: Zum einen ist das Niveau staatlicher Unterstützungsleistungen trotz aller Einschränkungen noch immer hoch genug, dass es sich für viele Arbeitslose kaum lohnt, einen Billigjob anzutreten (siehe Grafik). Zum anderen wird bestraft, wer als Arbeitsagenturkunde nebenbei legal arbeiten will: Entsprechend seinem Verdienst wird ihm die Unterstützung gekürzt.
Und so ist es kein Wunder, dass die einst so tüchtigen Deutschen inzwischen international den zweifelhaften Ruf genießen, eines der beschäftigungsfeindlichsten Sozial- und Arbeitsmarktsysteme der ganzen Welt zu besitzen. Hunderttausende Arbeitslose müssen untätig zu Hause sitzen, weil sie staatliche Hilfen praktisch nur unter der Bedingung erhalten, dass sie nicht arbeiten. So prämiert der deutsche Sozialstaat das Nichtstun - und wird immer stärker zum "größten Konkurrenten der privaten Wirtschaft auf dem Arbeitsmarkt", wie Ifo-Chef Hans-Werner Sinn klagt.
So eindeutig wie die Diagnose, so bekannt ist auch die Therapie: Statt Untätigkeit zu belohnen, müsste der Staat konsequent die Arbeit begünstigen - am besten mit einem wirkungsvollen System des Forderns und Förderns und mit Hilfe staatlicher Verdienstzuschüsse, wenn Arbeitslose eine Billigstelle annehmen.
Wie das funktioniert, lässt sich in Ansätzen auch hierzulande studieren. Mit Hartz IV dürfen die Job-Center in begrenztem Rahmen Lohnzuschüsse gewähren - aber zeitlich befristet. Zum Beispiel bei der Firma Solares im sachsen-anhaltinischen Schönebeck.
In der Produktionshalle schleppt Michael Hennemann, 49, schwere Solarkollektoren von einer Ecke in die andere. Hennemann ist gelernter Dreher, angelernter Bäcker, studierter Umwelttechniker - und wurde doch immer wieder arbeitslos. Im vergangenen Jahr wurde er zum Hartz-IV-Fall, obwohl er sich als "offen und flexibel" beschreibt und bei vielen Firmen "Klinken putzen" ging. Doch: "Keine wollte mir genug bezahlen."
Auch das Solares-Angebot war auf den ersten Blick nicht verlockend genug. Von den 1200 Euro brutto, die ihm die Firma zahlt, bleiben nach Abzug von Steuern und Sozialbeiträgen gut 900 Euro übrig. Als Arbeitsloser bekommt er rund 600 Euro an Stütze und Wohngeld, hinzu kamen rund 100 Euro durch legale Nebenverdienste. Lohnt da die Mühe eines festen 40-Stunden-Jobs?
Da lockte die kommunale Beschäftigungsagentur mit dem sogenannten Einstiegsgeld: Monatlich legt die Agentur 165 Euro auf Hennemanns Nettoverdienst obendrauf, steuer- und abgabenfreifrei, sechs Monate lang. Hennemann griff zu, nicht zuletzt, weil er Angst hatte, dass man ihn sonst "in eine Ein-Euro-Maßnahme steckt".
Auch Solares-Chef Dirk Tempke ist zufrieden. Mehr als 1200 Euro kann er seiner Hilfskraft vorerst nicht zahlen, schließlich müssen seine Facharbeiter und Ingenieure entsprechend mehr verdienen. Doch in sechs Monaten, wenn Hennemann richtig eingearbeitet ist und der Zuschuss ausläuft, will er mit seinem neuen Angestellten noch mal übers Geld reden. "Ich glaube", sagt er, "wir werden uns schon einig."
Was im sachsen-anhaltinischen Schönebeck derzeit im Einzelfall praktiziert wird, ist nur eines von mehreren Modellen. In Hamburg zum Beispiel verhilft ein Lohnzuschuss der örtlichen Arbeitsagentur der Hotel-Helferin Sandra Izquierdo zu einer Festanstellung - und zu einem Verdienstaufschlag von 250 Euro im Monat, den auch ihr Arbeitgeber erhält. Obwohl das Hamburger Konzept als sehr erfolgreich gilt, wurden seit Mai 2002 ganze 7800 Jobs gefördert.
Solche Erfolge sind bescheiden, vor allem im Vergleich zum Ausland. Ob Frankreich, Großbritannien oder die USA: Viele Länder haben in den vergangenen Jahren flächendeckende Kombi-Löhne eingeführt.
Das kostet Geld und belastet die Haushalte mitunter enorm. Allein in Großbritannien brachte der Staat im Finanzjahr 2004/2005 rund 18 Milliarden Euro für die sogenannten Tax Credits vor allem an Niedrigverdiener auf. In den USA kostete das Instrument im vergangenen Jahr etwa 31 Milliarden Euro - Summen, die Deutschlands Haushalt derzeit sprengen würden.
Doch Kombi-Lohn ist nicht gleich Kombi-Lohn: Die Ziele, die die einzelnen Staaten damit verfolgen, sind sehr unterschiedlich. Die USA führten Mitte der siebziger Jahre die indirekte Lohnsubventionierung ein und bauten sie aus, um Armut und Not in den unteren Einkommensgruppen zu lindern. Anders als in den meisten Staaten Europas existiert in der größten Volkswirtschaft der Erde keine der deutschen Sozialhilfe vergleichbare Grundsicherung.
In Großbritannien sollen Kombi-Löhne Billigjobs spürbar attraktiver machen und in Verbindung mit zusätzlichen Kinderleistungen auch geringverdienende Familien fördern. Trotz der hohen Kosten bewerten Arbeitsmarktexperten das britische System als erfolgreich.
Eine andere Art des britischen Kombi-Lohns ist die in Tony Blairs "New Deal" verankerte Lohnsubventionen für Langzeitarbeitslose. Für alle über 25-Jährigen, die länger als 18 Monate ohne Job sind, bezahlt der Staat den potentiellen Arbeitgebern einen Zuschuss zum Lohn von 450 Euro im Monat, sofern sie einen Langzeitarbeitslosen mindestens sechs Monate als Vollzeitkraft beschäftigen.
Das Ergebnis kann sich sehen lassen: Zwischen Einführung des "New Deal" für Langzeitarbeitslose im April 2001 und Juni 2004 haben rund 670 000 Personen das Programm durchlaufen. Gegenwärtig bekommen nur noch etwa 60 000 Menschen den Staatszuschuss. Mit einer Arbeitslosenquote von 4,8 Prozent zählt der Inselstaat inzwischen zu den Musterschülern Europas.
Auch die Franzosen konnten erstmals im Jahr 2001 eine "Beschäftigungsprämie" beantragen, sofern sie zu den Geringverdienern zählten. Aus der "prime pour l'emploi" (PPE) erhielten im Jahr 2004 rund neun Millionen Franzosen einen Lohnzuschuss, der im Schnitt rund 30 Euro monatlich betrug. Die Abgaben für niedrig bezahlte Jobs hätten sich "stark verringert" und die Beschäftigungssituation für Niedrigverdiener "stark verbessert", urteilt die Industrieländerorganisation OECD.
Auch in den USA gelten Kombi-Löhne als das bei weitem effizienteste Instrument im Kampf gegen Armut und Arbeitslosigkeit. Präsident Gerald Ford hatte den sogenannten Earned Income Tax Credit (EITC) 1975 eingeführt. Seine Nachfolger Ronald Reagan, George Bush und Bill Clinton haben das Programm wegen seines Erfolgs jeweils erheblich ausgeweitet. Rund 20 Millionen Amerikaner profitieren inzwischen davon; 1984 waren es nur 6 Millionen.
Das System folgt einfachen Regeln: Geringverdienende Familien erhalten staatliche Lohnzuschüsse. Die Hilfen steigen zunächst mit dem Einkommen; das soll die Empfänger zur Annahme höher bezahlter und anspruchsvollerer Jobs bewegen. Familien mit zwei Kindern kommen so auf einen staatlichen Zuschuss von derzeit maximal 4400 Dollar pro Jahr, wenn ihr Jahresverdienst nicht mehr als 15 000 Dollar beträgt. Steigt ihr Einkommen über diese Grenze, werden die Zuschüsse wieder reduziert. Ab einem Gehalt von 37 000 Dollar entfallen alle Ansprüche, und die normale Steuerpflicht beginnt.
Etliche Untersuchungen bestätigen die Wirksamkeit dieser Politik: Im Jahr 2002 fielen, so eine Studie des Center on Budget and Policy Priorities, 4,9 Millionen Menschen durch den Einsatz des EITC-Programms nicht mehr unter die Armutsgrenze.
Vor allem die davon besonders bedrohte Gruppe der alleinerziehenden Mütter profitiert von den Leistungen: Mehr Arbeit, höhere Löhne, weniger Sozialhilfe - die Kombi-Löhne, lobt der Chicagoer Wirtschaftsnobelpreisträger Gary S. Becker, "belohnen arme Familien mit arbeitenden Mitgliedern, statt sie zu bestrafen".
Aus den Erfahrungen des Auslandes lässt sich vor allem zweierlei lernen: Zum einen waren in Ländern, die ihren Niedriglohnsektor erfolgreich ausgebaut haben, fast immer staatliche Lohnzuschüsse beteiligt. Zum anderen müssen eine ganze Reihe von Bedingungen erfüllt sein, damit das Konzept auch funktioniert:
* Lohnzuschüsse müssen spürbar sein und für möglichst große Gruppen von Arbeitslosen oder Niedriglöhnern gelten. Andernfalls bringen sie die Beschäftigung nicht ausreichend in Schwung.
* Die Tarifparteien müssen mitspielen. Wenn es in wichtigen Branchen kaum Niedriglöhne für Einfach-Jobs gibt, helfen auch keine Zuschüsse.
* Missbrauch muss bekämpft werden. Um zu verhindern, dass die Arbeitgeber die Löhne senken und der Staat höhere Zuschüsse zahlen muss, schreiben zahlreiche Länder gesetzliche Mindestverdienste vor.
* Das System sollte nicht nur Zuschüsse für Niedriglöhner enthalten, sondern auch Sanktionen für Arbeitsunwillige. Wer arbeitet, muss grundsätzlich besser gestellt sein als jemand, der sich schon seit Jahren nicht mehr ernsthaft um einen Job bemüht.
Würden die Erfahrungen berücksichtigt, ließen sich auch in Deutschland wirksame Kombi-Lohn-Konzepte entwickeln. In der Vergangenheit aber scheiterten alle Versuche an politischen Widerständen.
Was zu tun ist, liegt eigentlich auf der Hand. Will die Große Koalition die Arbeitslosigkeit ernsthaft bekämpfen, müsste sie die geplante Reform von Minijobs, Kombi- und Mindest-Löhnen zu einem stringenten Förderkonzept für den Niedriglohnsektor verbinden.
Entsprechende Konzepte liegen in der Schublade. Vom Sachverständigenrat über das Münchner Ifo-Institut bis zu einer Ökonomengruppe der Universität Magdeburg: Wissenschaftler haben längst eine Vielzahl von Modellen für Kombi-Löhne mit unterschiedlicher Förderkonzeption und Breitenwirkung vorgelegt.
Die jüngste Ideenskizze stammte aus der sozialdemokratischen Bundestagsfraktion. Noch während der Koalitionsverhandlungen hatte sich der zuständige SPD-Parlamentarier Klaus Brandner einen Vermerk fertigen lassen, der die Chancen und Risiken neuer Modelle auslotet.
Danach soll die "Trennung in sozialversicherungspflichtige Jobs und Minijobs aufgehoben werden", so das Papier. Stattdessen werde "ein Freibetrag bei den Sozialabgaben eingeführt" - und zwar sowohl für Arbeitgeber als auch Arbeitnehmer. Ein ganz ähnliches Konzept hatte bereits vor Monaten der DGB vorgelegt.
Die Fraktionsexperten gingen aber noch weiter: Würde über den Bereich der Langzeitarbeitslosen "ein allgemeiner Kombi-Lohn eingeführt", so das Papier, würden im Gegenzug "entsprechende Vorkehrungen gegen eine Absenkung des allgemeinen Lohnniveaus notwendig". Im Klartext: Die SPD wäre bereit, die Kombi-Löhne deutlich auszuweiten, wenn dafür Minijobs eingeschränkt und gesetzliche Mindestverdienste eingeführt würden.
Als Brandner den Plan öffentlich machte, hatte er sich für die zögerliche Parteiführung schon viel zu weit vorgewagt, der SPD-Politiker musste eilig zurückrudern.
Doch nun bekommt der Sozialdemokrat unerwartete Unterstützung. Auch Kanzlerin Angela Merkel plädiert im SPIEGEL-Gespräch dafür, die Debatten um Kombi- und Mindest-Löhne zu einem stimmigen Gesamtkonzept zu verbinden: "Wir wollen schließlich Arbeitsplätze schaffen", sagt sie, "und keinen Selbstbedienungsladen für findige Unternehmer eröffnen."
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