Handelsblatt, 12.11.2007, Nr. 218, S. 9
Die Zahlen haben es in sich – wenn sie denn stimmen. 1,1 Millionen Arbeitsplätze verschwinden in Deutschland, wenn ein Mindestlohn in Höhe von 7,50 Euro eingeführt wird, prophezeien die Ifo-Ökonomen Joachim Ragnitz und Marcel Thum in einer jüngst veröffentlichten Studie. Drei Prozent aller Jobs in Deutschland wären danach in Gefahr.
Aber wie fundiert ist diese Schätzung? International renommierte Arbeitsmarktforscher kommen in Studien für andere Länder zu dem Schluss, dass Mindestlöhne keineswegs gigantische Arbeitsplatz-Vernichtungsprogramme sein müssen. So stellten zahlreiche Wissenschaftler für Großbritannien fest: Der dortige Mindestlohn hat keine oder nur geringe negative Wirkungen auf Beschäftigung und Arbeitslosigkeit. Für die USA konstatiert selbst der Sachverständigenrat, der Mindestlöhne mehrheitlich ablehnt, es seien „keine gesicherten negativen Beschäftigungseffekte mehr festzustellen“.
Mindestlohn-Skeptiker wenden bislang ein: Die Erfahrungen aus anderen Staaten ließen sich nicht auf die deutsche Situation übertragen – weil in den USA und Großbritannien die Arbeitsmärkte flexibler sind und dort die Sozialsysteme für Geringqualifizierte anders organisiert sind.
Eine neue Studie, die erstmals empirisch die Wirkungen eines bereits existierenden Mindestlohns in Deutschland untersucht, zieht diese Argumentation nun nachhaltig in Zweifel. Zwei Wissenschaftler von der Uni Regensburg haben detailliert untersucht, welche Folgen Mindestlöhne hatten, die in der deutschen Bauwirtschaft seit 1997 gelten.
Seitdem schreibt das „Arbeitnehmerentsendegesetz“ einen Mindestlohn für Bauarbeiter vor. 1997 lag er bei 8,70 Euro in den alten und 8,00 Euro in den neuen Ländern. Heute beträgt er 10,40 bzw. 9,00 Euro – ist also deutlich höher als die als genereller Mindestlohn diskutierten 7,50 Euro.
Wie haben Lohngefüge und Beschäftigung auf dem Bau auf diesen staatlichen Eingriff reagiert? Im Rahmen des von der Deutschen Forschungsgesmeinschaft finanzierten Schwerpunktprogramms „Flexibilisierungspotenziale bei heterogenen Arbeitsmärkten“ haben die Forscher Marion König und Joachim Möller diese Frage untersucht. Möller ist seit Oktober auch Direktor des Nürnberger Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) der Bundesagentur für Arbeit.
Die Studie kommt zu einem differenzierten Ergebnis. Für Ostdeutschland bestätigte sich die These der traditionellen Ökonomie, dass Mindestlöhne Jobs vernichten. Ganz anders aber ist der Befund für Westdeutschland: „In den alten Bundesländern kann unserer Analyse zufolge eine beschäftigungsschädliche Wirkung der Mindestlohnregelungen nicht nachgewiesen werden. Auch wenn angesichts der teilweise nicht gegebenen statistischen Signifikanz Vorsicht bei der Interpretation geboten ist, deutet sich hier ein Beschäftigungszuwachs in der Gruppe der betroffenen Arbeitnehmer an.“ Mit anderen Worten: In Westdeutschland hat der Bau-Mindestlohn nicht nur keine Jobs gekostet, womöglich hat er sogar zusätzliche Stellen geschaffen.
Die Logik dahinter verdeutlicht am besten dieses Gedankenexperiment: Man stelle sich ein lokales Bauunternehmen vor, das der attraktivste Arbeitgeber für gering qualifizierte, aber zu schwerer körperlicher Arbeit fähige Männer ist. Wenn der Unternehmer sich entscheidet, seine Belegschaft aufzustocken, erhöht er die Nachfrage nach diesen Arbeitskräften. Das treibt den Lohn nach oben – der Arbeitgeber muss auch der alten Belegschaft mehr bezahlen. Zwingt ein Mindestlohn ohnehin dazu, mehr zu bezahlen, fällt ein Argument für eine kleinere Belegschaft weg.
Abstrakt formuliert: Wenn Unternehmen auf regionalen Arbeitsmärkten über Marktmacht verfügen, ist das Beschäftigungsniveau niedriger als bei vollständiger Konkurrenz auf dem Arbeitsmarkt. Ein Mindestlohn kann dann positive Effekte auf die Beschäftigung haben.
Theoretisch ist dieser Effekt unbestritten. Uneins sind unter Ökonomen aber über die Frage, welche praktische Relevanz er hat. Kritiker argumentieren, es handele sich um einen theoretischen und realitätsfernen Extremfall. Möller und König halten dagegen: „Je segmentierter, differenzierter und intransparenter der Arbeitsmarkt ist, desto dürftiger wird das für einen einzelnen Arbeitnehmer relevante Angebot an Jobs.“
Grundlage ihrer Studie sind detaillierte Daten zur Beschäftigungslage im Bau. Für zwei Prozent aller Beschäftigten erhebt das IAB jährlich Informationen über die individuelle Beschäftigungssituation – die Daten reichen vom Bildungsniveau der Arbeitnehmer über das Einkommen bis hin zu Jobwechseln und Kündigungen. Damit lassen sich individuelle Erwerbsbiographien nachvollziehen.
Um die Beschäftigungseffekte zu untersuchen, mussten die Forscher einigen Aufwand betreiben. Sie verglichen die Beschäftigungsentwicklung in den Mindestlohn-Segmenten mit der in einer Kontrollgruppe, für die das Entsendegesetz nicht griff – Bauarbeiter, „deren Verdienste zwar oberhalb des Mindestlohnniveaus liegen, jedoch nicht allzu weit davon entfernt sind“. Ohne Mindestlöhne, so die Annahme, hätten sich „Löhne und Beschäftigung beider Gruppen gleich entwickelt“. Der Untersuchungszeitraum erstreckt sich auf die Jahre 1994 bis 1999 – die Zeit vor und nach Einführung des Entsendegesetzes. Sowohl im Osten als auch im Westen waren die Beschäftigungseffekte insgesamt gering. Möller: „Rechnet man von der Stichprobe auf die Grundgesamtheit hoch, so erhält man einen Jobverlust im ostdeutschen Bauhauptgewerbe etwa in Größenordnung von 1300 bis 2500 Arbeitsplätzen. Der positive Effekt für das westdeutsche Bauhauptgewerbe beträgt etwa 1000 bis 1500 Arbeitsplätze.“
Die positiven Beschäftigungseffekte im Westen erwiesen sich als sehr robust. „Wir haben viele verschiedene Varianten durchgerechnet“, sagt Möller. „Für Westdeutschland haben wir dabei in jedem Fall positive Beschäftigungseffekte festgestellt. Daher sind wir sicher, dass das positive Vorzeichen belastbar ist.“
Im Osten hatten Bauarbeiter, die unter den Mindestlohn fielen, dagegen nach 1997 spürbar schlechtere Karten auf dem Arbeitsmarkt. „Durch die Einführung des Mindestlohns unterlag die Gruppe der betroffenen Arbeitnehmer in Ostdeutschland einem im Verhältnis zur Kontrollgruppe höheren Risiko, den Arbeitsplatz zu verlieren“, heißt es in der Studie.
Für den Ost-West-Gegensatz gibt es eine plausible Erklärung: Im Osten stiegen die Lohnkosten für Bauunternehmen durch das Entsendegesetz deutlich stärker als im Westen. Zwar waren die Mindestlöhne im Osten absolut betrachtet 70 Cent niedriger als im Westen. Insgesamt war das Gehaltsniveau im Osten jedoch deutlich niedriger. Im Vergleich zur regionalen Lohnstruktur verteuerte sich einfache Arbeit im Osten deutlich stärker. Im Westen lag der Mindestlohn 1997 bei 63 Prozent der im Mittel gezahlten Löhne, im Osten dagegen bei fast 82 Prozent. Während im Westen nur rund jeder zehnte Bauarbeiter unter den Mindestlohn fiel, war es im Osten fast jeder Fünfte.
Ein Mindestlohn könne durchaus positive Beschäftigungswirkungen haben – aber nur, solange er moderat ist, interpretiert Möller das Ergebnis. „Wenn man ihn so setzt, dass man zu viele Beschäftigte erwischt, überwiegen die negativen Effekte. Man darf die Schraube nicht überdrehen.“
Die Diskrepanz zur Schätzung von Ragnitz und Thum, die 1,1 Millionen Jobs durch einen Mindestlohn in Gefahr sehen, erklärt IAB-Chef Möller mit methodischen Schwächen der Ifo-Studie. „Das ist eigentlich nicht mehr als eine Bierdeckelrechnung“. Marcel Thum macht keinen Hehl daraus, dass es sich um eine Simulationsrechnung handelt. „Unsere Methode ist nicht kompliziert“, sagte er dem Handelsblatt. In der Ifo-Studie wird der Beschäftigungseffekt eines Mindestlohns nicht mit einer eigenen empirischen Analyse hergeleitet. Die Autoren verwenden eine existierende Schätzung zur Reaktion der Beschäftigung auf höhere Löhne und rechnen diese auf die aktuellen Verhältnisse hoch. Thum: „Wir haben sauber gearbeitet. Mit den vorliegenden Daten kann man es besser nicht machen.“
Möller kritisiert, das Thema werde mit aggregierten Daten aus der Vogelperspektive betrachtet. Effekte von Mindestlöhnen könne man verlässlich nur mit Individualdaten von Beschäftigten betimmen. Der IAB-Chef betonte aber auch: „Es gibt andere Studien von Gewerkschaftsseite, die genauso fragwürdig sind.“
Bei der Interpretation der Studie von König und Möller ist zu beachten, dass es sich um ein Arbeitspapier handelt, das noch nicht in einer Fachzeitschrift veröffentlicht ist. Es hat noch nicht der Qualitätsprüfung von externen Gutachtern standgehalten. Die Forscher wollen eine englische Version der Studie bei einer angesehenen Fachzeitschrift wie dem „Journal of the European Economic Association“ einreichen. Der Freiburger Arbeitsmarkt- und Ökonometrie-Professor Bernd Fitzenberger, der die Arbeit im Detail kennt, betont: „Das Papier ist sowohl inhaltlich als auch methodisch sehr interessant.
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