Wirtschaftswoche, 29.04.2006, Nr. 18, S. 30ff
Dass man am Bürokratieabbau scheitern kann, erfuhr Bundeswirtschaftsminister Michael Glos (CSU) bereits in den ersten Amtswochen: Als er das komplizierte und gebührenträchtige Prüfungsverfahren für angehende Gastwirte im Gaststättengesetz streichen wollte, liefen die Verbände Sturm. Der Jugendschutz! Der Brandschutz! Die Hygiene! Der Schutz vor Kriminellen hinter der Theke! Den Lobbyisten fiel eine Menge ein, um die Deregulierung zu stoppen. Glos’ Glück: Bevor das Ganze zur Blamage für den neuen Minister werden konnte, landete das Gaststättenrecht im Zuge der Föderalismusreform bei den Ländern. Doch der nächste Fehlschlag folgte auf dem Fuße: Obwohl Kanzlerin Angela Merkel den Bürokratieabbau zu einem zentralen Ziel ihrer Regierung erhoben hat, musste sie im Februar das Thema im Kabinett von der Tagesordnung nehmen, weil sich Kanzleramt und Fraktionen nicht auf ein gemeinsames Konzept einigen konnten.
Am vergangenen Dienstag nun brachte das Kabinett zumindest das zu Stande: Zum einen müssen die Unternehmen künftig weniger Statistikpflichten erfüllen; rund 150.000 Kleinbetriebe sollen zudem von der steuerlichen Buchführungspflicht befreit werden. Zum anderen wird ein unabhängiger „Normenkontrollrat“ eingesetzt: Acht Experten, von der Kanzlerin vorgeschlagen und vom Bundespräsidenten für fünf Jahre ernannt, sollen künftig die genauen Kosten ermitteln, die Gesetze für Unternehmen verursachen – und beurteilen, ob es auch mit weniger Bürokratie geht. Methodische Grundlage dafür ist das so genannte Standardkostenverfahren – eine Schätzmethode, mit der die Niederlande seit Jahren erfolgreich arbeiten. Die Holländer wollen mithilfe ihres Bürokratie-TÜVs, von dem sich das Kanzleramt beraten ließ, die Bürokratiekosten ihrer Wirtschaft bis 2007 um ein Viertel senken – was einem Einsparpotenzial von 4,1 Milliarden Euro entspricht. Übertragen auf Deutschland wären das rund 20 Milliarden Euro pro Jahr. Ein solcher Befreiungsschlag ist überfällig, denn in Deutschland hat sich die wuchernde Bürokratie zu einer zentralen Job-und Wachstumsbremse entwickelt. „Dass die Lust auf Selbstständigkeit so gering ausgeprägt ist, liegt auch daran, dass sich potenzielle Existenzgründer im Dschungel der Vorschriften nicht zurechtfinden“, kritisiert Patrick Adenauer, Präsident der Arbeitsgemeinschaft Selbständiger Unternehmer (ASU). In einer aktuellen Länderstudie der amerikanischen Heritage Foundation zur wirtschaftlichen Freiheit in der Welt liegt Deutschland nur auf Rang 19. Zu einem ähnlich tristen Ergebnis kommt eine neue Studie des Instituts der deutschen Wirtschaft (IW). Die Wissenschaftler untersuchten die Regulierungsdichte in 28 OECD-Staaten unter anderem in den Bereichen Arbeits -und Kapitalmarkt, Produktmärkte, Bildung und Innovation. Deutschland schaffte nur Platz 22.
Mehr noch: Nach Einschätzung von 81 Prozent der Unternehmen ist die staatliche » Bürokratie in Deutschland in den vergangenen Jahren sogar noch angewachsen, ergab eine repräsentative Umfrage des Münchner Ifo-Instituts exklusiv für die WirtschaftsWoche. Die knapp 700 befragten Führungskräfte geben darin detailliert zu Protokoll, welche Kosten ihnen durch Regulierung und administrative Pflichten entstehen – und welche Institutionen ihnen das Leben besonders schwer machen. Die schlechtesten Noten für Leistung und Kooperationsbereitschaft erhalten danach die Berufsgenossenschaften (Durchschnittsnote 3,7). Nur wenig besser schneiden Ordnungsämter und Gewerbeaufsicht sowie die Arbeitsverwaltung ab (Note 3,6). Radikaler Bürokratieabbau könnte hingegen zu einem großen Wachstumsprogramm werden. Sollte die Regierung ernst machen, wollen 38 Prozent der Unternehmen mehr Personal einstellen, im Dienstleistungsbereich sind es sogar 43 Prozent. Jeder dritte Betrieb würde zudem mehr investieren. IW-Ökonom Klaus-Heiner Röhl schätzt, dass die Wirtschaftsleistung in dieser Legislaturperiode um 30 Milliarden Euro (rund 1,5 Prozent) steigen und die Zahl der Erwerbstätigen langfristig um 4,2 bis 4,9 Millionen zunehmen könnte, wenn die Regierung das Regulierungsniveau auf angelsächsischen Standard senkt. Die Zahl der Langzeitarbeitslosen ließe sich um rund 500.000 senken.
Doch das Gestrüpp der rund 85.000 Verordnungen und Verwaltungsvorschriften zu lichten, die derzeit Eigeninitiative, Wettbewerb und Effizienz ersticken, erfordert gewaltige Anstrengungen. Die Bürokratie durchdringt alle Lebensbereiche. In keinem anderen Land der Welt gibt es so viele Steuerregeln wie in Deutschland. Auch das Gesundheitswesen ist ein bürokratischer Moloch: Deutsche Kassenärzte verbringen mittlerweile rund ein Drittel ihrer Arbeitszeit mit Papierkram – jährlich rund 75 Millionen Stunden, ergab eine Studie der Kassenärztlichen Bundesvereinigung (KBV). In den Praxen lagern rund 60 verschiedene Formulare.
Ebenso ausgeprägt ist der Regelungsdrang im Arbeitsleben. „Ist es ein Naturgesetz, dass man in Deutschland bis zu 19 Behörden fragen muss, wenn man einen Produktionsbetrieb errichten will?“, ätzte schon 1997 der damalige Bundespräsident Roman Herzog. Paragrafenwerke wie Kündigungsschutzgesetz, Betriebsverfassungsgesetz, Arbeitssicherheitsgesetz und Arbeitsstättenverordnung reglementieren den Betriebsalltag bis ins letzte Detail. Diverse Schwellenwerte legen fest, ab welcher Mitarbeiterzahl welche Vorschrift zu beachten ist. So müssen selbst Unternehmer, die nur einen einzigen Mitarbeiter beschäftigten, regelmäßig eine „Sicherheitsfachkraft“ und einen Betriebsarzt bestellen, die regelmäßig nach dem Rechten sehen – gegen Entgelt natürlich. Baufirmen müssen auf Baustellen nicht nur graben und mauern, sondern auch Tagesunterkünfte fürs Personal errichten, deren Ausstattung akribisch vorgeschrieben ist. Ein Betrieb bis 30 Mitarbeiter ist verpflichtet, bei einer Baustellendauer über zwei Wochen sechs Waschbecken, zwei Toiletten, zwei Duschen, zwei „Urinalbecken“ und einen Warmwasseraufbereiter bereitzustellen. In der Zeit vom 15. Oktober bis zum 30. April kommen noch ein „Windfang“ und eine Heizung dazu, die eine Raumtemperatur „von mindestens 21 Grad“ ermöglicht. Die Höhe der Unterkunft muss „mindestens 2,30 Meter“ betragen, für jeden Bauarbeiter „nach Abzug der Fläche für die vorgeschriebenen Einrichtungen eine freie Bodenfläche von mindestens 0,75 Quadratmeter“ vorhanden sein. Zu der Flut von Vorgaben kommen noch überforderte Behörden und sture Bürokraten hinzu, die Wirtschaft und Bürgern das Leben schwer machen.
Einen besonders bizarren Fall von Ämterwahnsinn lieferte vor einigen Monaten das Bezirksamt Berlin-Charlottenburg. Der Betreiber einer Imbissbude, die seit Jahrzehnten auf einem Bürgersteig unweit des Amtsgerichts stand, wollte in Rente gehen und seinem langjährigen Angestellten den Stand verkaufen. Doch das Amt kramte eine Vorschrift aus dem Jahr 1983 hervor, nach der dort „aus Stadtbildgründen“ und „der Sicherung der sonstigen öffentlichen Interessen“ neue Imbissstände nicht zulässig seien. Ein Besitzerwechsel aber, fand das Amt, sei eine Neuzulassung – und schickte den Mann, der Kleinunternehmer werden wollte, in die Arbeitslosigkeit.
Daniel Arnold, Chef der Deutsche Reihenhaus AG in Kaiserslautern, liegt mit einer anderen Behördenart im Clinch – den Grundbuchämtern. Deren Langsamkeit koste ihn „einen sechsstelligen Zinsbetrag jährlich“, wettert er. In mehren Fällen konnte der Unternehmer bezugsfertige Häuser nicht an die Käufer übergeben, weil deren Anträge auf Eigentumseintragung auf den Amtsschreibtischen Staub ansetzten. Folge: Die Banken zahlten den Käufern den Kredit nicht aus, Arnold musste monatelang auf seine Bezahlung warten. „Das hätte uns fast in die Insolvenz getrieben“, klagt der Unternehmer. Dem Ausgleichsamt in Saarbrücken hingegen kann man Phlegma nicht vorwerfen – die Behörde, die Ansprüche von Kriegsopfern prüft, schaffte sich ihre Arbeit selbst. Weil die Antragsfrist schon 1995 abgelaufen war und die wackeren Stempelverwalter kaum noch etwas zu tun hatten, begannen sie laut Bundesrechnungshof (BRH) Fälle zu fingieren und offensichtlich unwirksame Anträge akribisch zu prüfen. Ziel sei es gewesen, so der BRH, „den Fortbestand des Amtes in seiner heutigen personellen und organisatorischen Struktur zu sichern“.
Warum aber wuchert der Krake Bürokratie mehr denn je? Sicher trägt dafür auch die EU eine gehörige Mitverantwortung. Fast drei Viertel aller wirtschaftsrelevanten Gesetze entstehen mittlerweile in Brüssel. Auch die Wirtschaft ist nicht unschuldig. Der Einfluss der Verbände auf die Gesetzgebung sei „eine der Hauptursachen für komplizierte und unverständliche Gesetze“ schrieb Bundespräsident Horst Köhler den Unternehmern ins Stammbuch.
Hinzu kommt der deutsche Wahn, in jeder Lebenslage und bei jedem Problem eine weit gehende Einzelfallgerechtigkeit und Sicherheit zu gewährleisten. „Wir gehören zu den Nationen in Europa, die am meisten Angst davor hat, nicht genau zu wissen, was passieren wird“, sagt der Potsdamer Verwaltungswissenschaftler Werner Jann. Das Bestreben von Politik und Bürgern sei es deshalb, Unsicherheit möglichst wegzuorganisieren. „Man kann aber nicht alles kontrollieren wollen und gleichzeitig auf möglichst viele Regeln und Bürokratie verzichten.“
Wohl auch deshalb sind bislang alle Bundesregierungen beim Bürokratieabbau grandios gescheitert. Eine historisch einmalige Chance, das Dickicht von Gesetzen, Verordnungen und Vorschriften zu lichten, wurde bei der Wiedervereinigung verpasst. Anstatt die neuen Bundesländer als Sonderwirtschaftszone von dem in 40 Jahren Bundesrepublik entstandenen bürokratischen Wildwuchs frei zu halten, „haben wir den neuen Bundesländern das falsche System der alten Bundesrepublik übergestülpt“, kritisiert Thomas Straubhaar, Leiter des Hamburgischen Welt-Wirtschafts-Archivs. „Wir haben dadurch dem Osten die Möglichkeit genommen, wirtschaftlich auf die Beine zu kommen.“ Der Kampf gegen Bürokratie blieb Sonntagsreden vorbehalten. Bundeskanzler Helmut Kohl (CDU) erklärte am 23. November 1994 vor dem Bundestag: „Der Staat darf die Kräfte der Bürger nicht durch ein Übermaß an Reglementierungen und Bürokratie fesseln. Wir wollen einen schlanken Staat.“ Die Regierung rief einen Sachverständigenrat ins Leben, der 1997 auch einen voluminösen Abschlussbericht mit vielen Empfehlungen vorlegte. Umgesetzt wurde davon nur ein kleiner Teil.
Nach dem Regierungswechsel zu Rot-Grün 1998 schwoll die Vorschriftenflut weiter an. In den vergangenen beiden Legislaturperioden wurden zwar 200 Gesetze abgeschafft, aber 800 neue verabschiedet, wobei ein Teil auf Vorgaben aus Brüssel zurückging. In der zweiten Legislaturperiode machte Bundeswirtschaftsminister Wolfgang Clement (SPD) den Bürokratieabbau zur Superminister-Chefsache, doch was unter donnernder Begleitmusik der ministerialen Öffentlichkeitsarbeiter verabschiedet wurde, entpuppte sich bei näherem Hinsehen überwiegend als Placebo-Politik. Die entsorgten Gesetze waren zum Teil tote Normen wie das Reichsjagdgesetz von 1934 oder die „Verordnung über den Rechtsverkehr bis zur Wiederherstellung zerstörter Grundbücher bei dem Amtsgericht in Burgsteinfurt“. Für die FDP-Bürokratieexpertin Birgit Homburger hat das Ganze „null Komma null“ zum Abbau von Bürokratie beigetragen.
Erfolge gibt es allenfalls im Kleinen. Im Bundesinnenministerium kümmert sich eine kleine Task-Force weit gehend unbeachtet von der Öffentlichkeit seit einigen Jahren um effizientere Abläufe und Strukturen der Bundesverwaltung. Ein noch von Innenminister Otto Schily (SPD) angeschobenes Programm „Moderner Staat“ hat den Behörden Benchmarking, Vernetzung und Prozessoptimierung verordnet, eine Reihe von Dienstleistungen wie etwa Reisemanagement und Beihilfeabrechnungen werden mittlerweile zentral organisiert. Die Zahl der Behörden ist unter Rot-Grün von 654 auf 445 gesunken, immerhin. Die große Koalition startet nun einen neuen Anlauf zum Bürokratieabbau. Im Januar schaffte sie rund 90 überflüssige Gesetze und Verordnungen ab und beschloss Anfang April ein weiteres „Rechtsbereinigungsgesetz“, mit dem eine Reihe von Übergangsregeln aus der Zeit der Wiedervereinigung beseitigt werden.
Umso unverständlicher, dass Schwarz-Rot gleichzeitig an anderer Stelle bürokratisch aufrüstet – etwa durch das „Aufwendungsausgleichsgesetz“, das Arbeitgebern eine neue Zwangsabgabe aufbrummt (siehe Seite 36). Manche Ministerien scheinen den Bürokratieabbau geradezu torpedieren zu wollen. Der Bundesrat musste sich jetzt ernsthaft mit einer 17 Paragrafen starken „Fahrrad-Verordnung“ des Bundesverkehrsministeriums beschäftigten, die unter anderem festlegt, dass sich der niedrigste Punkt einer Schlussleuchte nicht „weniger als 250 Millimeter über der Fahrbahn“ befinden darf. Auch hielten die Ministerialen eine Definition für nötig, was ein Fahrrad überhaupt ist: „Fahrzeuge mit mindestens zwei Rädern, die durch Muskelkraft des Fahrers mithilfe von Pedalen oder Handkurbeln angetrieben werden.“
Derartigen Unfug soll künftig der neue Normenkontrollrat vermeiden. In den Niederlanden hat das Modell gut funktioniert. Nachdem bereits 1998 die Einsetzung eines Bürokratie-TÜVs (Actal) beschlossen wurde, sanken die Bürokratielasten der Wirtschaft kontinuierlich, allein von 2003 bis Mai 2005 um 1,3 Milliarden Euro. Schafft die Regierung ihr Ziel, die Lasten bis 2007 um 25 Prozent gegenüber 2003 zu senken, erwarten niederländische Wirtschaftsforschungsinstitute einen zusätzlichen Wachstumsschub von 1,5 Prozent.
Institutionell ist der Bürokratieabbau beim niederländischen Finanzministerium angesiedelt. Dort kämpft ein 20-köpfiges Team für den schlanken Staat und arbeitet dabei eng mit den Actal-Experten zusammen. Im Zentrum steht die Kostenabschätzung neuer Gesetze: Der Rat misst die administrativen Lasten, die Unternehmen durch Pläne der Politik entstehen würden. Mithilfe von Tests in ausgewählten Einzelunternehmen ermitteln die Prüfer die notwendige Stundenzahl zur Bearbeitung der staatlichen Vorgaben. Diese wird mit den Durchschnittskosten je Arbeitsstunde und der Zahl der betroffenen Betriebe multipliziert, um die Gesamtlast der Wirtschaft hochzurechnen. Zwar hat der Rat kein echtes Vetorecht, es gab jedoch noch keinen einzigen Fall, in dem die Regierung ein Gesetz gegen den Willen der Prüfer durchdrückte. Das dürfte auch daran liegen, dass das Kontrollgremium per Gesetz und nicht durch einen Verwaltungsakt ins Leben gerufen wurde – und damit selbstbewusster gegenüber der Politik auftreten kann. Ein Bürokrativ-TÜV könnte somit auch in Deutschland Erfolge bringen. Doch schon sein Start wird von Kompetenzgerangel zwischen Kanzleramt und den Bundestagsfraktionen überschattet. Ein Gesetzentwurf der Regierungsfraktionen beschränkt die Arbeit des Normenkontrollrats auf Initiativen der Regierung – Gesetzesvorschläge aus den Fraktionen sollen TÜV-frei bleiben. Damit würde das neue Gremium ordentlich zurechtgestutzt: In der vergangenen Legislaturperiode kamen rund 360 Gesetzentwürfe von der Bundesregierung, aber immerhin 200 aus den Bundestagsfraktionen und weitere rund 180 von den Bundesländern und dem Bundesrat. Diese wären vom Normenkontrollrat ebenfalls nicht erfasst.
Umstritten sind auch die Kompetenzen der Bürokratie-Kontrolleure. Auf Grundlage ihres Votums könnte die Bundesregierung Gesetzesentwürfe abspecken – eine Pflicht dazu gibt es aber nicht. Sperrt sie sich gegen den Experten-Rat, müsste sie sich dafür lediglich rechtfertigen. „Öffentlichkeit ist eine Waffe“, sagt gleichwohl Hildegard Müller (CDU), Staatsministerin im Bundeskanzleramt und von Angela Merkel mit der Koordinierung des Großprojekts Bürokratieabbau betraut. Ein Vetorecht jedoch solle der Rat nicht haben.
Ob die große Koalition einen echten Durchbruch in der Bürokratiebekämpfung schafft, ist nicht nur deshalb unsicher. Auch dürften viele andere geplante Reformvorhaben die Regelungsdichte weiter vergrößern. Werden etwa im Rahmen der Gesundheitsreform Miet- und Zinseinnahmen zur Festlegung der Krankenkassenbeiträge herangezogen, droht ein immenser Erhebungs- und Kontrollaufwand. Verzwickter wird es auch beim Kündigungsschutz. Die Möglichkeit, befristete Verträge abzuschließen, will die Koalition durch eine zweijährige Probezeit ersetzen. Weil dann der Vertrag nicht mehr einfach ausläuft, Fristen einzuhalten sind und häufig die Arbeitsgerichte angerufen werden dürften, rechnen Experten mit einer deutlichen bürokratischen Mehrbelastung der Unternehmen.
So ist zu befürchten, dass Ludwig Georg Braun, Präsident des Deutschen Industrie- und Handelskammertags, auch künftig mit Recht spotten darf: „Unternehmer müssen in erster Linie gute Hobbyjuristen sein.“
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