Die Zeit, 30. März 2006, Nr. 14, S. 26f
Von Wilfried Herz
Neoliberal klingt das nicht: »Die Verteilungspolitik«, schrieb der Wirtschaftswissenschaftler, »ist ein eminent wichtiger Teil der Wirtschaftspolitik.« Das »Anliegen der sozialen Gerechtigkeit«, so sein eindringlicher Appell an die Politiker, könne »nicht ernst genug genommen werden«.
Diese Sätze, die man heute eher in Reden von Oskar Lafontaine oder IG-Metall-Chef Jürgen Peters vermuten würde, wurden vor annähernd sechs Jahrzehnten geschrieben – von Walter Eucken, einem Ordoliberalen erster Güte. Er war Begründer der Freiburger Schule, die damals die Grundzüge für die soziale Marktwirtschaft entwickelte. Er war alles andere als ein Umverteiler, aber überzeugt, dass die in der Wettbewerbswirtschaft erzielten Einkommen vom Staat korrigiert werden müssen, um so für Gerechtigkeit zu sorgen und die Unterschiede zwischen Arm und Reich in Grenzen zu halten.
Verteilungspolitik, Umverteilung? Die Wörter stehen bei den meisten Politikern und Wirtschaftswissenschaftlern seit vielen Jahren auf dem Index – von Nebenschauplätzen abgesehen, wenn etwa, wie derzeit von der schwarz-roten Koalition, neue Milliarden-Beträge für das Gesundheitssystem eingesammelt werden. Die Abstinenz hat ihre Gründe: die Leere in den öffentlichen Kassen und den Leitsatz vieler Ökonomen, dass »Ungleichheit die Voraussetzung für wirtschaftliche Prosperität« sei, wie Hans-Werner Sinn, Präsident des ifo Instituts, formuliert.
Doch wie groß müssen Unterschiede bei Einkommen und Vermögen noch werden, damit die deutsche Wirtschaft wieder stärker wachsen und mehr Menschen beschäftigen kann? Ist der Verzicht auf Gerechtigkeit der unvermeidbare Preis, den die Deutschen für mehr Wirtschaftswachstum zahlen müssen? Wächst damit nicht zugleich die Gefahr, dass mit den Verlierern von heute auch die Verlierer von morgen geschaffen werden?
Der Trend ist eindeutig: Die Einkommen in Deutschland driften bereits seit drei Jahrzehnten auseinander, auch wenn die Kluft in manch anderen europäischen Ländern immer noch deutlich breiter ist. Nach Beobachtungen des Sozialwissenschaftlers Richard Hauser hat die Entwicklung hin zu mehr Ungleichheit in der alten Bundesrepublik schon »kurz nach Beginn der Massenarbeitslosigkeit im Jahr 1974 eingesetzt« und wurde »nur bei kurzzeitigen, mit einem Rückgang der Arbeitslosigkeit verbundenen Konjunkturerholungen unterbrochen«.
Bei den Vermögen ist der Kontrast zwischen Arm und Reich noch weitaus größer als beim Einkommen: Die Bevölkerungshälfte, die auf der Einkommensskala unten rangiert, verdient immerhin noch 30,8 Prozent des gesamten Nettoeinkommens, besitzt aber nur 3,8 Prozent des Vermögens. Das reichste Zehntel kassiert gut 22 Prozent des Nettoeinkommens, verfügt aber fast über die Hälfte des gesamten Vermögens.
Die Veränderungen, die sich seit der Wiedervereinigung ergeben haben, spielten sich »vor allem an den Rändern der Verteilung ab«, wie die fünf Wirtschaftsweisen in ihrem Jahresgutachten 2004 analysierten. Am unteren Rand schlugen der Rückgang der regulären Vollzeitjobs, mehr Teilzeitarbeit, mehr geringfügige Beschäftigung und Minijobs, aber auch die Spreizung der Lohnstruktur zu Buche. Unberücksichtigt blieb dabei, dass die Tariferhöhungen nicht einmal die Inflationsraten ausgeglichen haben: Die Reallöhne sind heute niedriger als 1991.
Am oberen Rand das genaue Gegenteil: Da habe der »Vormarsch der Einkommensmillionäre« stattgefunden, empörte sich die gewerkschaftsnahe Hans-Böckler-Stiftung. 1995 gab es nach Ermittlungen der Managementberatung Kienbaum erst acht deutsche Unternehmen mit Pro-Kopf-Bezügen der Chefs von über einer Million Euro, 2003 waren es fast zehnmal so viel. Die Vorstände in den 30 Dax-Unternehmen, der Beletage der deutschen Wirtschaft, konnten innerhalb von sechs Jahren ihre Bezüge mehr als verdoppeln.
Merkwürdig ist ein Widerspruch in der Argumentation: Bei den unteren Einkommen begründen die Arbeitgeber den Druck auf die Löhne mit dem durch Globalisierung und europäische Liberalisierung verschärften Wettbewerb. Bei den Spitzeneinkommen wird dasselbe Argument verwendet, nur in genau entgegengesetzer Richtung: Damit werden die kräftigen Zuwächse gerechtfertigt – obwohl doch ein tatsächlich funktionierender Wettbewerb in jedem Fall die Einkommen nach unten drücken müsste, auch die der Chefs.
Es gibt ja nicht nur die Topverdiener in den USA, die von den deutschen Firmenchefs gern als Vergleichsmaßstab herangezogen werden, weil sie noch weitaus üppiger besoldet werden als ihre Kollegen hierzulande. Den Managern droht eigentlich – wie manchen ihrer Untergebenen – Billigkonkurrenz aus dem Osten: Verdient ein Geschäftsführer in Deutschland laut Kienbaum 247.000 Euro, entlohnen internationale Unternehmen Geschäftsführer ihrer Niederlassungen in Tschechien lediglich mit rund 74.000 Euro, in Ungarn gar nur mit 66.000 Euro. Thomas Straubhaar, Präsident des Hamburgischen WeltWirtschaftsInstituts (HWWI), kann sich die Entwicklung der Managergehälter nur so erklären, dass die Nutznießer vor allem bei ihren Kapitalgebern erfolgreich den Eindruck erwecken konnten, dass »Manager ein vergleichsweise knappes Gut« seien. Und knappe Güter, so eine Grundregel der Ökonomie, sind nun einmal teuer.
Doch was heißt überhaupt Gerechtigkeit bei der Einkommensverteilung? Volkswirtschaftlich fallen die Managereinkommen kaum ins Gewicht, weil ihre Zahl zu klein ist. Dennoch löst die Bekanntgabe von Vorstandsbezügen in Millionenhöhe regelmäßig eine Gerechtigkeitsdebatte aus – vor allem wenn zur gleichen Zeit Beschäftigte entlassen oder Löhne der Belegschaft gekürzt werden. »Selbstbewusste Bürger«, erklärt der Soziologe Ralf Dahrendorf, fänden es »schwer erträglich, wenn die Vermögens- und Einkommensschere immer weiter auseinander geht. Gegenwärtig beobachten wir typische Exzesse einer dynamischen Periode.«
Ökonomen kümmern sich nicht um Gerechtigkeit, sondern um Effizienz
Zwar reklamieren Politiker für sich, nach ihren Möglichkeiten für Gerechtigkeit zu sorgen, aber eine präzise Beschreibung, was das in der Praxis heißt, bleiben sie schuldig. »Alle Definitionen von Gerechtigkeit«, räumt der linke SPD-Senior Erhard Eppler ein, »bleiben abstrakt« und blieben deswegen »interpretierbar, auslegbar und manipulierbar«. Eppler sagt jedoch, was er nicht will: Alle, die das Motto »Sozial gerecht ist, was Arbeit schafft« propagierten, meinten allzu oft, Arbeit schaffe man, indem man dem global agierenden Kapital »optimale Bedingungen bietet: niedrige Steuern, keinen Kündigungsschutz, geringe Sozialbeiträge, schwache Gewerkschaften, niedrige Löhne«. Praktisch bedeute dies: »Sozial gerecht ist, was bislang als sozial ungerecht galt.«
Ökonomen haben sich seit jeher vor einer präzisen Festlegung gedrückt. Für sie ist Gerechtigkeit auch kein Maßstab, stattdessen messen sie Gleichheit und Ungleichheit bei der Einkommensverteilung. »Die Entlohnung in der Marktwirtschaft« erfolge »nicht nach dem Prinzip der Gerechtigkeit, sondern nach dem Prinzip der Knappheit«, erklärt ifo-Chef Sinn. Die Antwort, was gerecht sei, haben die Volkswirte deshalb Soziologen und Philosophen überlassen. Die Ökonomie hat sich darauf konzentriert, wie eine Volkswirtschaft effizienter und damit reicher wird, und im Übrigen darauf vertraut, dass eine »Flut alle Schiffe hebt«, wie der amerikanische Nobelpreisträger Paul A. Samuelson schrieb.
Ungleichheit ist ein schlechter Nährboden für Wirtschaftswachstum
Ist die Zunahme der Ungleichheit nun ein schlechtes Zeichen für den gesellschaftlichen Zusammenhalt, aber ein gutes Zeichen für die Wirtschaft? »Mit steigendem Wirtschaftswachstum ist fast untrennbar eine stärkere Spreizung der Einkommen verbunden«, meint Thomas Straubhaar vom HWWI. Doch das sagt noch nichts über Wirkung und Ursache aus, wie der Wirtschaftsprofessor Roland Schettkat erklärt: Wächst die Wirtschaft, weil die Einkommensdifferenzen zunehmen, oder werden die Einkommensunterschiede größer, weil das Wirtschaftswachstum zunimmt?
Unbestritten ist der »Leistungslohn als Anreizmittel«, wie schon Eucken schrieb. Wer mehr Leistung am Arbeitsplatz bringt, soll besser bezahlt werden. Dann, so die Überzeugung der Ökonomen, strebt der Mensch danach, mehr zu erreichen – und das wiederum nutzt der gesamten Volkswirtschaft. Wer einen gefragten Beruf hat – das sind gerade in einer High-Tech-Wirtschaft in der Regel die Besserqualifizierten –, kann eine höhere Entlohnung verlangen. Vor allem den schlechter Ausgebildeten droht dagegen eine harte Lohnkonkurrenz, aus dem Heer der deutschen Arbeitslosen oder – durch Zuwanderung, Produktionsverlagerung oder Importe – aus Ländern, in denen die Arbeitnehmer niedriger bezahlt werden.
Doch unter Wirtschaftswissenschaftlern ist heute durchaus umstritten, ob eine stärkere Ungleichheit in der Verteilung der Einkommen eine Wirtschaft effizienter und produktiver macht – eine These, die Mitte des vergangenen Jahrhunderts der Ökonom Nicholas Kaldor vertreten hat. Sein Argument: Reiche hätten eine höhere Sparquote als Arme, und höhere Sparquoten führten zu einer höheren gesamtwirtschaftlichen Leistung und somit zu höherem Wirtschaftswachstum. Zur selben Zeit entwickelte der Nobelpreisträger Simon Kuznets die nach ihm benannte Kurve: Wenn sich eine Volkswirtschaft entwickelt, nimmt die Ungleichheit der Einkommen zunächst zu, aber dann – bei Erreichen eines hohen Entwicklungsstandes – wieder ab. Die Kuznets-Kurve gilt jedoch kaum für Industrieländer, wie sich herausstellte.
20 Jahre später beschrieb der Amerikaner Arthur Okun in seinem Buch The Big Tradeoff den Zielkonflikt zwischen volkswirtschaftlicher Effizienz und gerechter Einkommensverteilung. Und 2002 kam die amerikanische Volkswirtin Kristin J. Forbes nach Auswertung von Daten aus 45 Ländern zu dem Ergebnis, dass »auf kurze und mittlere Frist ein Anstieg der Einkommensungleichheit eine signifikante positive Beziehung zu anschließendem Wirtschaftswachstum hat«.
Inzwischen gibt es jedoch auch eine Fülle von Forschungsarbeiten, die genau diesen Zusammenhang bestreiten oder gar das Gegenteil belegen. So erklärten die Schweizer Wissenschaftler Reto Voellmi und Josef Zweimüller auf einer Tagung der österreichischen Nationalbank vor drei Jahren, es gebe nur eine »sehr geringe empirische Evidenz, dass größere Ungleichheit günstig ist für langfristiges Wirtschaftswachstum«. In einem Papier der Weltbank war schon Jahre zuvor unter Hinweis auf jüngste Forschungen die Auffassung vertreten worden, dass zu große Unterschiede zwischen Arm und Reich »das Wirtschaftswachstum behindern« könnten.
Eine andere Variante lieferten Beatrice Weder di Mauro, inzwischen eine der fünf Wirtschaftsweisen, und der Mainzer Volkswirt Matthias Oschinski: Zwar sei die Einkommensverteilung wenig aufschlussreich, aber die Ungleichheit im Vermögensbesitz sei »eindeutig negativ mit wirtschaftlichem Wachstum korreliert«. Für die Bundesrepublik kein gutes Zeichen, denn das Vermögen ist weitaus ungleicher verteilt als das Einkommen.
Tatsächlich ist eine starke Ungleichheit vor allem auf lange Sicht ein schlechter Nährboden für Wachstum. Je größer die Gruppe der Ärmeren wird, die nur über wenig Einkommen oder Besitztümer verfügen, desto gravierender werden die Risiken:
• Bei geringem Einkommen fehlen die Mittel, um Kosten für die eigene Bildung oder die der Kinder zu bestreiten. Dadurch wird die Ungleichheit für die nächste Generation fortgeschrieben, wie auch die Pisa-Studie gezeigt hat. Überhaupt wird bei großer Streuung der Einkommen »weniger in Humankapital investiert« (Schettkat), weil unsicher ist, dass sich die Ausgaben später rentieren. Damit wird, aus volkswirtschaftlicher Sicht, das Potenzial nicht ausgeschöpft, weil Talente ungenutzt bleiben.
•Wer nur wenig hat, kann keine eigene Firma aufbauen. Er bekommt auch keinen oder nur einen höher verzinsten Kredit. So bleiben Chancen ungenutzt, dass sich mehr Leute selbstständig machen und damit nicht nur für sich, sondern auch für andere Arbeitsplätze schaffen.
•Wenn die Kluft zwischen Arm und Reich zu groß wird, drohen Verteilungskonflikte, die dem Wirtschaftswachstum schaden könnten. Diese Konflikte können in der Politik ausgetragen werden, indem mit Rücksicht auf Wählerstimmen willfährig unbezahlbare Forderungen erfüllt werden. Aber auch in den Betrieben können die Auseinandersetzungen um die Löhne schärfer werden.
•Wenn Löhne wegen billigerer ausländischer Konkurrenz sinken, wächst die Gefahr von Protektionismus. Opfer der Liberalisierung könnten Politiker dazu drängen, die Wirtschaft abzuschotten – und das, obwohl die Wirtschaft insgesamt von offenen Grenzen profitiert.
•Eine höhere Kriminalität als Folge der Polarisierung kann erhöhte Kosten zur Sicherung des eigenen Wohlstandes und des persönlichen Schutzes führen. Manche Regionen in den Vereinigten Staaten sind da abschreckende Beispiele.
Entscheidend ist die Mischung aus Steuern, Sozialtransfers und Bildung
Darüber hinaus weist Claus Schäfer vom gewerkschaftsnahen WSI auf eher kurzfristige Folgen der ungleichen Einkommensverteilung hin: »Die konsumnahen privaten Einkommen werden erheblich geschwächt, die konsumfernen gestärkt.« Bereits in den vergangenen Jahren habe sich das nachteilig auf die private Nachfrage und das Wirtschaftswachstum ausgewirkt.
Internationale Erfahrung belegt, dass durchaus beide Wege möglich sind: Eine Volkswirtschaft kann mit stärkerer Ungleichheit, aber auch mit einer gleichmäßigeren Einkommensverteilung höhere Wachstumsraten erreichen. Laut einem Hintergrundpapier, das der belgische Wirtschaftswissenschaftler André Sapir für eine Tagung der EU-Wirtschafts- und Finanzminister im vergangenen Herbst verfasst hat, werden in Europa vier Wirtschaftsmodelle praktiziert – mit unterschiedlichem Erfolg.
Mehr Gleichheit gibt es laut Sapir, der auch die EU-Kommission berät, in den skandinavischen und den Kontinentalländern, darunter auch immer noch Deutschland. In den angelsächsischen und mediterranen Ländern herrsche dagegen mehr Ungleichheit. Bei der wirtschaftlichen Effizienz lägen jedoch die Skandinavier mit den Angelsachsen gleichauf, während die Kontinental- und Mittelmeerländer abgeschlagen seien. Entscheidend ist offenkundig nicht die Verteilung der Einkommen, sondern die richtige Mischung aus Steuern, Sozialtransfers, Arbeitsplatzschutz, Arbeitslosenversicherung und Bildungspolitik. Die Empfehlung des Wissenschaftlers: Die Mittelmeerstaaten sollten sich am angelsächsischen Modell orientieren, während Deutschland und seine Nachbarn im Westen den nordischen Staaten nacheifern sollten.
Das heißt: Nicht allein vermeintliche ökonomische Zwänge, sondern der gesellschaftliche Konsens entscheidet darüber, ob die Polarisierung der Einkommen in Deutschland voranschreitet oder eingedämmt werden soll. Die Deutschen können einen tieferen Spalt in der Gesellschaft vermeiden und den Abstand zwischen Arm und Reich vermindern, wenn sie weitere Reformen verwirklichen: einen Umbau des Steuer- und Abgabensystems einschließlich der Sozialversicherungen, stärkere Arbeitsanreize für Erwerbslose – am besten durch eine negative Einkommensteuer – und mehr Geld für die Bildung, beispielsweise Bildungsgutscheine für Einkommensschwache, wie sie der Ökonom Straubhaar propagiert. Und die Deutschen müssen so innovativ werden wie die Skandinavier, wenn sie künftig wieder Wohlstand für alle erwirtschaften wollen.
Trotz Globalisierung, EU-Erweiterung und technischen Fortschritts gilt immer noch, was John Stuart Mill, einer der Klassiker der Nationalökonomie, schon Mitte des 19. Jahrhunderts schrieb: Viele ökonomische Gesetze hätten »etwas von dem Charakter physikalischer Wahrheiten; bei ihnen findet sich nichts Freiwilliges oder Willkürliches«. Bei der Verteilung gelte dies aber nicht: »Diese ist ganz allein das Werk menschlicher Anordnung.«
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