Pressemeldungen zum Jahresbericht des Bayerischen Obersten Rechnungshofs 2005

Der Bayerische Oberste Rechnungshof (ORH) berichtet in seinem Jahresbericht 2005 über Ergebnisse einer Prüfung des Bayerischen Staatsministeriums für Wirtschaft, Verkehr, Infrastruktur und Technologie und moniert in diesem Zusammenhang in zwei Punkten die staatliche Finanzierungspraxis des ifo Instituts und der CESifo GmbH.

Der ORH kritisiert die rechtliche Ausgestaltung des Zuwendungsverfahrens und macht der Leitung des ifo Instituts und der CESifo GmbH nicht den Vorwurf, den von den Zuwendungsgebern gesetzten Rahmen überschritten zu haben. Das ifo Institut ist zwar Gegenstand der Prüfung, aber nicht Ansprechpartner des ORH und hat sich ihm gegenüber nicht zu seiner in beiden Punkten unberechtigten Kritik äußern können. Einzelne Presseberichte haben die Kritik des ORH ohne vorherige Anhörung oder Stellungnahme des ifo Instituts verbreitet. Das ifo Institut nimmt dies zum Anlass, zu beiden Kritikpunkten Stellung zu nehmen.

1. Keine „Doppel- oder Überfinanzierung“

Der ORH stellt fest: „Bei der Prüfung von Drittmittelprojekten, die der Staat beim Verein in Auftrag gegeben und zusätzlich bezahlt hat, wurden teilweise Kosten für das Stammpersonal in die Berechnung des Finanzbedarfs einbezogen, die bereits institutionell zu 100 % gefördert worden waren. … Institutionell geförderte Kosten dürfen bei staatlich geförderten Projekten nicht erneut in Ansatz gebracht werden, bei staatlichen „Aufträgen“ müssen sie sich mindernd auf die institutionelle Förderung auswirken.“

Als Folge seiner Feststellung fordert er für die Zukunft eine „kritische Überprüfung des staatlichen Finanzierungsbeitrags“.

Dazu gilt:

Der ORH kritisiert zu Unrecht eine Zuwendungspraxis, die sich in den Wirtschaftsforschungsinstituten schon vor weit mehr als einem Jahrzehnt im Zusammenspiel staatlicher Institutionen (Zuwendungsgeber, Rechnungshöfe) herausgebildet hat. Spätestens seit den Grundsatzbeschlüssen der Bund-Länder-Kommission aus 1997 und 2003 sind die zentralen Fragen dieser Praxis für alle Institute der Leibniz-Gemeinschaft geklärt. Diese Zuwendungspraxis führt nicht zu einer „Doppel- oder Überfinanzierung“. Denn ein großer Teil des Personals des ifo Instituts wird aus den erzielten Drittmitteln finanziert, und der Leistungsaustausch zwischen grund- und drittmittelfinanzierten Kapazitäten ist ausgeglichen. Dieser Leistungsaustausch ist zwingend notwendig und rechtlich völlig unbedenklich. Die Forderung des ORH, dass der Einsatz grundfinanzierten Personals in staatlichen Drittmittelprojekten zur Minderung der institutionellen Förderung führen müsse und nicht zur Einstellung zusätzlichen Personals genutzt werden dürfe, widerspricht den von der Bund-Länder-Kommission beschlossenen Vorgaben. Sie würde für die Wirtschaftsforschungsinstitute die Annahme staatlicher Forschungs- und Beratungsaufträge sinnlos machen und die wirtschaftpolitische Beratung durch die Wirtschaftsforschungsinstitute zum Erliegen bringen.

Im Einzelnen:

Der ORH verschweigt den entscheidenden Aspekt des Leistungsaustausches zwischen grund- und drittmittelfinanzierten Kapazitäten. Das Personal des ifo Instituts besteht nur zu einem Teil aus grundfinanzierten Mitarbeitern. Der andere große Teil des Personals wird aus den erzielten Drittmittelerträgen finanziert, und zwar auch aus den Erträgen, die durch Mitarbeit grundfinanzierten Personals in Drittmittelprojekten erzielt werden. So wie grundfinanzierte Mitarbeiter zeitweise auch in Drittmittelprojekten mitarbeiten und Erträge erwirtschaften, arbeiten drittmittelfinanzierte Mitarbeiter gleichermaßen an Aufgaben mit, die zum Bereich der institutionellen Förderung gehören und nicht zu finanziellen Erträgen führen. Dieser notwendige Leistungsaustausch zwischen grund- und drittmittelfinanzierten Kapazitäten ist ausgeglichen und seit jeher rechtlich zulässig. Oft ist der Beitrag des drittmittelfinanzierten Personals für den institutionell geförderten Bereich sogar größer als der Einsatz des grundfinanzierten Personals in Drittmittelprojekten. Die vom ORH behauptete Überfinanzierung gibt es folglich nicht. Ganz im Gegenteil führen die Drittmittelerträge zu einer finanziellen Unterstützung des „Grundhaushalts“ und zu einer verstärkten Produktion öffentlicher Güter, die das ifo Institut der Allgemeinheit zur Verfügung stellt.
Der flexible Personaleinsatz und der gegenseitige Leistungsaustausch zwischen Grund- und Drittmittelfinanzierung sind für die empirische Wirtschaftsforschung eine unabdingbare Rahmenbedingung und haben sich seit langem als feste Praxis herausgebildet. Die Politikberatung insbesondere in Form von Forschungsaufträgen ist seit Jahrzehnten eine Kernaufgabe der Wirtschaftsforschungsinstitute, für die die Institute eine erhebliche thematische Breite abdecken müssen. Vor allem bei Forschungsaufträgen besteht die Notwendigkeit, kurzfristig wissenschaftlich ausgewiesene Mitarbeiter einsetzen zu können. Die Auswahl der Mitarbeiter für diese Projekte muss sich nach deren Kompetenz und nicht nach der Finanzierungsquelle ihrer Personalkosten richten. Die dadurch erwirtschafteten Erträge müssen dem Institut zur Finanzierung des Drittmittelpersonals verbleiben, und zwar unabhängig davon, ob die Erträge von grund- oder drittmittelfinanzierten Mitarbeitern erzielt werden. Für nicht-staatliche Drittmittelprojekte stellt der ORH dieses Prinzip nicht in Frage.
Es ist aber auch nicht möglich, seiner Forderung zu folgen, staatlich (also von EU, Bund, Ländern und Kommunen) finanzierte Drittmittelprojekte aus diesem Prinzip auszunehmen. Wenn der Einsatz grundfinanzierten Personals in Forschungsaufträgen staatlicher Stellen dazu führen würde, dass die erzielten Erträge zuwendungsmindernd auf die institutionelle Förderung anzurechnen wären, entfiele insbesondere die Möglichkeit, mit diesen Erträgen autonome Forschung des aus Drittmitteln finanzierten Personals zu finanzieren. Der wissenschaftliche Output des Instituts würde dadurch empfindlich geschwächt, und das Institut könnte die im Programmbudget mit den Zuwendungsgebern vereinbarten Leistungsziele nicht erreichen. Der gesamte öffentliche Drittmittelmarkt für die ökonomischen Institute der Leibniz-Gemeinschaft bräche zusammen, wollte man dem ORH folgen.
Der flexible, von der Finanzierungsquelle der Personalkosten unabhängige Personaleinsatz und der Leistungsaustausch zwischen Grund- und Drittmittelhaushalt sind rechtlich zulässig. Beides entspricht den für das ifo Institut geltenden Bewirtschaftungsgrundsätzen, die auf die von der Bund-Länder-Kommission erlassenen „Flexibilisierungsgrundsätze“ (BLK, 1997) zurückgehen. Die von der BLK mit Zustimmung des Freistaats Bayern beschlossenen und 2003 in Kraft getretenen „Mindestanforderungen für Programmbudgets“ gehen noch weiter. Sie wollen erreichen, dass die Leibniz-Institute ihren Ressourceneinsatz optimieren und dazu auch die Drittmittelbasis erweitern (BLK, Mindestanforderungen für Programmbudgets, März 2003, S.3 f). Die Trennung in Stamm- und Drittmittelhaushalte wurde in den zwischenzeitlich eingeführten Programmbudgets aufgehoben; Grundförderung und Drittmittel fließen in einen einheitlichen Haushalt (BLK 2003, S.10), aus dem das notwendige Personal finanziert wird, dies ohne Unterscheidung nach der Quelle ihrer Finanzierung (BLK, 2003, S. 6 f),. Alle erzielten Drittmittelerträge und auch die durch Kosteneinsparung erzielten Vorteile bleiben den Instituten erhalten (BLK 2003, S.4), um ihnen einen Anreiz zur Verbreiterung ihrer Finanzbasis zu geben. Das gilt auch überjährig: Es ist ausdrücklich bestimmt, dass Überschüsse im Wege bilanzieller Rücklagen auf Folgejahre übertragen werden können (BLK, S.4, 10).

Die Auffassung des ORH ist mit diesen essentiellen Vorgaben der BLK nicht vereinbar.

2. Keine Alternative zur Gründung der CESifo GmbH

Der zweite vom ORH angesprochene Punkt betrifft die Gründung der CESifo GmbH. Der ORH ist der Auffassung, dass sich die Aufgaben der GmbH mit denen des ifo Instituts bzw. der Universität überschneiden und „ohne großen zusätzlichen Aufwand“ von diesen Einrichtungen mit wahrgenommen hätte werden können. Die „fachliche Neuausrichtung“ des ifo Instituts habe nicht von der GmbH abgehangen, sondern hätte von Universität und ifo Institut gemeinsam kostengünstiger gestaltet werden können. Die „in Folge der Neueinstufung des Vereins frei gewordenen Haushaltsmittel hätten dann dem Staatshaushalt zugute kommen können.“

Dazu gilt:

Die Gründung der GmbH war eine forschungspolitische Entscheidung der Bayerischen Staatsregierung, zu der es keine ernsthafte Alternative gab. Die von ihr wahrgenommenen Aufgaben hätten nicht effizient auf Universität und ifo Institut verteilt werden können. Mit verhältnismäßig geringem Aufwand hat die CESifo GmbH seit ihrer Gründung eine Menge bewegt.

Im Einzelnen:

Der ORH berücksichtigt nicht, dass es im Jahr 1998, als die Gründung der CESifo GmbH vorbereitet wurde, um viel mehr ging, als „nur“ um die Neuausrichtung des ifo Instituts (als forschungsbasierte Serviceeinrichtung). Es war der politische Wille der Staatsregierung, die Umbruchsituation des ifo Instituts zum Anlass zu nehmen, um den Forschungsstandort München in ökonomischer Hinsicht massiv zu stärken und zur europäischen Drehscheibe für die wirtschaftswissenschaftliche Forschung und die wirtschaftspolitische Diskussion in Europa zu machen.
Die zur Erreichung dieses Ziels notwendigen Voraussetzungen waren:
- die weitere Stärkung der Lehr- und Forschungskapazitäten der Volkswirtschaftlichen Fakultät der LMU insbesondere für die gemeinsame Berufung von Professoren,
- die Neuausrichtung des ifo Instituts nach den Vorgaben der BLK,
- die Verknüpfung der universitären Forschung mit den Arbeiten am ifo Institut mit dem Ziel der Sicherung der Qualität der Forschung und der Bündelung der Kräfte
- die strikte Orientierung an internationalen Standards und die Einbettung der Aktivitäten in den internationalen Rahmen und vor allem
- die Gründung eines internationalen Forschernetzwerks nach der Art des NBER und CEPR, das München zur Drehscheibe der ökonomischen Forschung in Europa machen würde.
Weder für den intensiven Ausbau der Kooperation zwischen Institut und Universität noch für die Ausweitung der internationalen Aktivitäten stand seinerzeit eine finanzielle, organisatorische oder personelle Plattform zur Verfügung. Die damit verbundenen umfangreichen Aufgaben (Ausbau und Pflege des internationalen Netzwerks, Herausgabe englischsprachiger Publikationsreihen, Durchführung umfangreicher internationaler Fachkonferenzen u.a.) konnten weder vom ifo Institut noch von der Universität wahrgenommen werden. Mit der CESifo GmbH wurde mit vergleichsweise geringem Aufwand eine flexible Organisation geschaffen, die die umfangreichen internationalen Aktivitäten bestens im Griff hat und dafür gesorgt hat, dass München heute tatsächlich ein international anerkannter Treffpunkt der Ökonomien aus aller Welt ist und sowohl die Universität als auch das ifo Institut weitere internationale Geltung gewonnen haben. Mit dem Satz: „CESifo has put Continental Europe on the landscape of economics,” hat Rick van der Ploeg, holländischer Ex-Minister und Professor für Volkswirtschaftslehre am Europäischen Universitäts-Institut die Arbeit von CESifo gewürdigt.
Sämtliche Details der CESifo-Konstruktion sind nach rechtlicher Prüfung und Abstimmung zwischen dem bayerischen Wirtschaft-, Kultus- und Finanzministerium bereits vor Berufung des Präsidenten festgelegt und hernach punktgenau beachtet wurden. Anders als in der Presse behauptet wurde, ist der CESifo-Gründungs-Vertrag auch nicht zwischen dem CES und dem ifo Institut, sondern unter Federführung der Staatsregierung zwischen der Ludwig-Maximilians-Universität und dem ifo Institut geschlossen worden.

München, 13. Dezember 2005

Siehe hierzu auch:

Ein falscher Vorwurf
(Berliner Zeitung, 17./18.12.2005)

Zusätzliches Geld für Personal
(Süddeutsche Zeitung, 27.12.2005)