Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der Frage, inwieweit die von der EU zur Sicherung gleicher Wettbewerbsbedingungen im Europäischen Binnenmarkt auferlegten Höchstgrenzen für Ansiedlungssubventionen unter den Bedingungen eines weltweiten Ansiedlungswettbewerbs zu einer Benachteiligung heimischer Standorte führen können. Hintergrund ist das Bemühen mehrerer Länder, mit Hilfe von hohen Subventionszahlungen Produktionsstätten der Halbleiterindustrie zu attrahieren. Die in der EU bestehenden Grenzwerte für Subventionen bleiben weit hinter dem zurück, was von anderen Ländern geboten wird. Damit besteht die Gefahr einer zunehmenden Verlagerung dieser Branche an andere Standorte.
Vor diesem Hintergrund werden zunächst wesentliche Charakteristika der Halbleiterbranche dargestellt. Es handelt sich hierbei um einen dynamisch wachsenden, hoch innovativen Wirtschaftszweig, der eine tragende Rolle in der Lissabon-Strategie der Europäischen Union spielt. Allerdings ist die unmittelbare Bedeutung der Halbleiterindustrie für Produktion und Beschäftigung in Europa gering; vielmehr ergibt sich die Bedeutung des Sektors daraus, dass die Halbleitertechnologie eine grundlegende Voraussetzung für Wettbewerbsfähigkeit und Innovationskraft in anderen Wirtschaftszweigen darstellt. Neben der Herstellung von Computern und Telekommunikationsgeräten ist hier insbesondere an den gesamten Bereich der Unterhaltungselektronik und den Automobilbau zu denken; auch im Maschinenbau und in der Mess- und Regeltechnik kommen zunehmend Produkte der Mikroelektronik zum Einsatz.
Zwar lässt sich nicht zwingend ableiten, dass es aus Gründen der Versorgungssicherheit einer eigenen Halbleiterproduktion in Europa bedarf. Da allerdings Spillover-Effekte von der Halbleiterindustrie in Anwendungsbranchen häufig räumliche Nähe voraussetzen, könnte es die Wettbewerbsfähigkeit weiter Teile der europäischen Industrie beeinträchtigen, wenn ein unmittelbarer Kontakt zwischen Produzenten von Halbleitertechnik und ihren Kunden erschwert würde. Dies gilt insbesondere für spezialisierte Anbieter von Mikroprozessoren (back end-Produktion), kann aber auch für die Hersteller von front end-Produkten festgestellt werden. In der Folge könnte es zu Produktionsverlagerungen auch in den Ansiedlungsbranchen kommen, die die gesamtwirtschaftliche Entwicklung in Europa beeinträchtigen könnte. Dies spricht zumindest im Grundsatz dafür, im internationalen Ansiedlungswettbewerb entsprechende Anreize setzen zu können.
Entscheidender ist allerdings, dass es unter bestimmten Annahmen derartiger Hilfen geradezu bedarf, um eine unverzerrte Allokation herbeizuführen. Dies gilt zum einen, wenn die alternativen Standorte von unterschiedlicher Qualität sind. Denn dann dient der Wettbewerb in den Ansiedlungssubventionen dem Zweck, den effizientesten Standort zu selektieren. Letztendlich sind die Ansiedlungssubventionen nichts anderes als Gebote in einer Auktion. Zwar wäre es unter verteilungspolitischen Aspekten wünschenswert, den Wettbewerb zwischen den Standorten zu begrenzen, um so höhere Steuereinnahmen von den Unternehmen erzielen zu können. Doch solange keine funktionierenden globalen Regulierungen existieren, wird eine Beschränkung innerhalb Europas bei globalen Ansiedlungswettbewerben wie in der Mikroelektronik nur die europäischen Standorte benachteiligen, ohne echte verteilungspolitische Vorteile mit sich zu bringen.
Zum anderen sind Ansiedlungssubventionen dann notwendig, wenn starke intra- und interregionale Spillovers (wie in der Mikroelektronik) zu erwarten sind. Auch hier helfen die Ansiedlungssubventionen bei der Auswahl der effizientesten Region. Das Argument der Spillovers gilt sogar dann, wenn es sich um einen rein innereuropäischen Wettbewerb handelt. Denn letztendlich würde jede Regulierung durch die EU verhindern, dass die Regionen ihre lokale Wertschätzung für die Ansiedlung durch Ansiedlungssubventionen zum Ausdruck bringen. Es besteht die Gefahr der Fehlallokation bei Industrieansiedlungen.
Alles in allem führt die Analyse zu der Schlussfolgerung, dass eine pauschale Begrenzung von Ansiedlungshilfen nicht gerechtfertigt ist. Vielmehr sollte die Entscheidung in Abhängigkeit von den konkreten Gegebenheiten des Einzelfalls gefällt werden. Dementsprechend sollte gerade in dem hier vorliegenden Fall sehr genau geprüft werden, inwieweit es mit Verweis auf angebliche Störungen des innergemeinschaftlichen Standortwettbewerbs – der im konkreten Fall ohnehin nicht tangiert ist – gerechtfertigt ist, niedrige Höchstsätze für Ansiedlungshilfen vorzugeben. Dabei ist insbesondere auch zu berücksichtigen, dass angesichts der kurzen Investitionszyklen in der Branche ein Verzicht auf ständige Modernisierung des Produktionsapparates sehr schnell dazu führen kann, dass die europäische Halbleiterindustrie vollständig an konkurrierende Standorte verlagert wird. In diesem Zusammenhang wäre auch zu überlegen, inwieweit für Ansiedlungen im gesamteuropäischen Interesse eine Kompetenz der EU-Kommission für die Gewährung von Beihilfen eingeführt werden sollte.
Solange dies nicht gelingt, sollten zumindest die von der EU gezogenen Förderhöchstsätze einer kritischen Betrachtung unterzogen werden. Gerade weil globale Regelungen der Subventionstätigkeit – die als first-best-Lösung anzusehen wären – vermutlich nicht zustande kommen, sind die bestehenden Bedingungen als zu restriktiv anzusehen. Wenn trotzdem an der grundlegenden Beschränkung von Beihilfen festgehalten werden soll, erscheint es sinnvoll, den aus der FuE-Förderung bekannten „matching-Ansatz“ (Ausnahmegenehmigung für höhere Subventionen im Falle internationalen Subventionswettbewerbs) auch auf die Ansiedlungsförderung zu übertragen.
Die Studie wurde in der Niederlassung Dresden des ifo Instituts erstellt.
Rechtfertigung von Ansiedlungssubventionen am Beispiel der Halbleiterindustrie von Beate Grundig, Christian Leßmann, Anna Sophie Müller, Carsten Pohl, Dr. Joachim Ragnitz (Projektleitung), Michael Reinhard, Beate Schirwitz, Heinz Schmalholz und Prof. Dr. Marcel Thum ifo Dresden Studien Nr. 45 München: ifo Institut für Wirtschaftsforschung, 2008; 104 S.; 15,- EUR. ISBN: 3-88512-473-4 ISBN 13: 978-3-88512-473-3
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