Für die nächsten drei bis vier Jahrzehnte steht Deutschland eine Phase des „akuten demographischen Wandels“ bevor, in der die geburtenstarken Jahrgänge der Nachkriegszeit in ihre Nach-Erwerbsphase eintreten und die Zahl der Personen im Erwerbsalter aller Voraussicht nach deutlich zurückgehen wird. Die Politik steht daher bereits heute vor der Aufgabe, die dadurch erzeugten Risiken für die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen ins Auge zu fassen und sie bei Entscheidungen über die Grundlinien der mittelfristigen Finanzplanung zu beachten. Wie schon bei früheren Aufträgen mit ähnlicher Aufgabenstellung hat das ifo Institut für das Bundesministerium der Finanzen daher Projektionen angestellt, die bis 2050 reichen und insbesondere die langfristige Entwicklung der Ausgaben der deutschen Sozialsysteme betreffen. Die Ergebnisse bilden eine wesentliche Grundlage des „Zeiten Tragfähigkeitsberichts“ des BMF vom Juli 2008.
Gegenstand der Projektionen sind die Ausgaben der staatlichen Alterssicherungssysteme (gesetzliche Rentenversicherung und Beamtenversorgung), staatliche Gesundheitsausgaben (gesetzliche Krankenversicherung und soziale Pflegeversicherung), staatliche Ausgaben bei Arbeitslosigkeit (Arbeitslosenversicherung und Grundsicherung für Arbeitsuchende) sowie für die nachwachsende Generation (Familienleistungsausgleich und Bildung). Die Berechnungen sind darauf angelegt, insgesamt einen gewissen Korridor plausibel möglicher, zukünftiger Entwicklungen in den Bereichen Demographie, Arbeitsmarkt und gesamtwirtschaftliche Entwicklung zu berücksichtigen und die jeweiligen Auswirkungen auf die erfassten Zweige des gesamtstaatlichen Haushalts zu ermitteln.
Die Projektionen basieren im Kern auf so genannten demographischen Fortschreibungen mit Hilfe des CESifo Rentenmodells. Aggregierte Ausgaben, die in den explizit betrachteten Bereichen anfallen, werden dabei auf alters- und geschlechtsspezifische Pro-Kopf-Werte zurückgeführt und anschließend nach Maßgabe der sich wandelnden Bevölkerungszahl und struktur Jahr um Jahr fortgeschrieben. Berücksichtigt wird dabei auch die wirtschaftliche Entwicklung, die sich aus einem einfach strukturierten makroökonomischen Hintergrundszenario für die Projektionen ergibt. Die Resultate zweier divergierender Basisszenarien werden dabei durch zahlreiche Sensitivitätsanalysen und Politiksimulationen ergänzt. Zur zusammenfassenden Messung der Effekte für die langfristige Entwicklung der öffentlichen Finanzen, bedient sich die Studie einiger Tragfähigkeits-Indikatoren, die in den vergangenen Jahren unter Beteiligung der OECD und des Economic Policy Committee der EU entwickelt wurden.
Alle Varianten der Projektionen basieren auf den jüngsten Bevölkerungsvorausschätzungen des Statistischen Bundesamtes. Bei den Projektionen werden ferner Ist-Daten aus der VGR und offiziellen Statistiken diverser Bundesministerien und Sozialversicherungsträger sowie Daten aus der mittelfristigen Finanzplanung der Bundesregierung für den Zeitraum bis 2011 zugrunde gelegt, die anschließend bis 2050 fortgeschrieben werden.
Die aggregierte Ausgabenquote der in den Projektionen erfassten Ausgaben beläuft sich, konsolidiert um Zahlungen zwischen den verschiedenen Teilbudgets, im Jahre 2006 auf 27,6 % des BIP. In der günstigeren Basisvariante steigt diese Quote, nach einem temporären Rückgang bis 2011, bis 2050 um insgesamt 1,3 %-Punkte an, in der ungünstigeren Basisvariante sogar um 4,9 %-Punkte. Die daraus resultierende „Tragfähigkeitslücke“ der deutschen Finanzpolitik, gemessen als ab sofort und auf Dauer einzuhaltender Konsolidierungsbedarf beim primären Finanzierungssaldo des gesamtstaatlichen Haushalts, beläuft sich in den beiden Basisvarianten auf 0,0 % bis 2,4 % des BIP. Vorausgesetzt ist dabei in beiden Fällen, dass auch die mittelfristigen Konsolidierungsziele mit einer Erhöhung des Finanzierungssaldos um 2,1 % des BIP bis 2011 voll eingehalten werden. Anderenfalls erhöht sich die Tragfähigkeitslücke Eins zu Eins im Umfang der Verfehlung dieses Ziels. In den insgesamt 29 in der Studie dokumentierten Alternativrechnungen erweitert sich die Bandbreite der jeweils ermittelten Tragfähigkeitslücken auf -1,2 % bis 4,7 % des BIP. Insgesamt überwiegen dabei also gewisse Aufwärtsrisiken.
Die Resultate der aktualisierten Projektionen zur langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen fallen gleichwohl messbar günstiger aus als diejenigen, die dem ersten Tragfähigkeitsbericht des Bundesfinanzministeriums zugrunde lagen. Ausschlaggebend dafür sind insbesondere die fortgesetzten Reformen des gesetzlichen Rentensystems und die Anstrengungen für eine konsequente Haushaltskonsolidierung seit 2004. Beeinflusst werden die neuen Ergebnisse außerdem von der günstigen Arbeitsmarktentwicklung, von der hier unterstellt wird, dass sie weiter anhält. Die wichtigsten politischen Schlussfolgerungen aus der Studie sind daher, dass die Rentenreformen von 2004 und 2007 ohne nennenswerte Abstriche eingehalten werden sollten, dass am Kurs einer konsequenten Haushaltskonsolidierung festgehalten werden muss und dass Rahmenbedingungen für eine weiterhin günstige Arbeitsmarktentwicklung, speziell angesichts einer sich nun abzeichnenden konjunkturellen Eintrübung, geschaffen werden sollten. Angesichts des Anstiegs von Sozialabgaben, der sich in den meisten Szenarien abzeichnet, ist auch die zukünftige Struktur der öffentlichen Einnahmen, etwa im Sinne einer stärkeren Steuerfinanzierung nicht-beitragsbezogener Sozialversicherungsleistungen, zu überprüfen.
M. Werding und H. Hofmann (2008), Projektionen zur langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen, ifo Beiträge zur Wirtschaftsforschung, Bd. 30, ifo Institut: München (Abstract).
Bundesministerium der Finanzen (2008), Zweiter Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen, BMF: Berlin.
Frühere Projekte mit ähnlicher Aufgabenstellung:
M. Werding und H. Blau (2001), Auswirkungen des demographischen Wandels auf die staatlichen Alterssicherungssysteme, ifo Beiträge zur Wirtschaftsforschung, Bd. 8, ifo Institut: München (Abstract).
M. Werding und A. Kaltschütz (2005), Modellrechnungen zur langfristigen Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen, ifo Beiträge zur Wirtschaftsforschung, Bd. 17, ifo Institut: München (Abstract).
