Ziel der Evaluationsforschung nach §6c SGB II ist es die unterschiedlichen Formen der Aufgabenwahrnehmung der Betreuung der Arbeitslosengeld II Bezieher (ALG II-Bezieher) durch die Arbeitsgemeinschaften aus Arbeitsagentur und Kommune (ARGEn), die zugelassenen kommunalen Träger (zkT) sowie der Form der getrennten Trägerschaft von Arbeitsagenturen und Kommunen hinsichtlich der Integration in die Erwerbstätigkeit, der Verbesserung bzw. dem Erhalt der Beschäftigungsfähigkeit sowie der Sozialen Stabilisierung der ALG II-Bezieher bzw. der Bedarfsgemeinschaften zu evaluieren. Das zentrale Ziel dieses Forschungsprojektes ist es die Frage zu beantworten, welche Form der Aufgabenwahrnehmung die genannten Ziele effizienter umzusetzen vermag und warum. Das ifo Institut hat sich im Rahmen der Evaluationsstudie insbesondere mit der Frage auseinandergesetzt, welche gesamtwirtschaftlichen Wirkungen von unterschiedlichen Formen der Aufgabenwahrnehmung ausgehen.
Die gesamte Evaluationsstudie war in vier Felder unterteilt:
Die Koordination der Felder 1 bis 4 wurde vom Institut für Sozialforschung und Gesellschaftspolitik (ISG) in Köln übernommen.
Ein sinnvoller Vergleich der Performance der unterschiedlichen Modelle der Aufgabenwahrnehmung macht es zwingend erforderlich, Unterschiede in den regionalen Rahmenbedingungen im Rahmen der Wirkungsforschung hinreichend zu berücksichtigen. Daher wurde in einem ersten Evaluationsschritt ein regionaler Vergleich der Regionen durchgeführt. In einem zweiten Schritt die Determinanten der Performance der Regionen ermittelt, um darauf aufbauend die zentrale, von Feld 4 zu beantwortende Forschungsfrage „Was wäre gesamtwirtschaftlich geschehen, wenn deutschlandweit entweder das ARGE-Modell oder die kommunale Trägerschaft eingeführt worden wäre?“ zu analysieren.
Da eine so grundlegende Arbeitmarktreform wie Hartz IV, die mehrere Millionen Menschen berührt, nicht nur für jedes einzelne Individuum Anreize entwickelt sein Verhalten zu ändern (vgl. Wirkungs- und Effizienzanalyse von Feld 3), sondern aufgrund der großen Anzahl von Personen, die ihr Verhalten ändern, auch zu Anpassungen im makroökonomischen Umfeld führt, müssen die makroökonomischen Auswirkungen und die dadurch evtl. entstehenden Substitutions-, Verdrängungs- und Mitnahmeeffekte bei der Evaluierung mitberücksichtigt werden. Außerdem ist den regionalen Verflechtungen einzelner Kreise Rechnung zu tragen.
Die Wahl der ökonometrischen Ansätze zur Evaluierung gesamtwirtschaftlicher Effekte orientiert sich sowohl an der Datenbeschaffenheit als auch an den Eigenheiten der für die Evaluierung herangezogenen Indikatoren für die unterschiedlichen Formen der Aufgabenwahrnehmung. Dazu wird folgende Strategie verfolgt, um den Effekt der Form der Aufgabenwahrnehmung identifizieren zu können.
Aufgrund der geringen Anzahl regionaler Einheiten (ca. 440) wurde kein Matchingansatz zur Identifikation der Auswirkungen des Modells der Aufgabenwahrnehmung angewandt, sondern ein Regressionsansatz, der die Selektion der regionalen Einheiten in ein spezifisches Modell der Aufgabenwahrnehmung explizit modelliert. Dadurch kann der kausale Effekt des Modells der Aufgabenwahrnehmung auf die oben genannten gesamtwirtschaftlichen Zielgrößen von möglichen Selektionseffekten bei der Wahl des Modells der Aufgabenwahrnehmung getrennt werden.
Zum anderen wurden die räumlichen Verflechtungen zwischen den regionalen Einheiten gemäß dem neusten Stand der Forschung mit berücksichtigt. Die zu erwartenden regionalen Verflechtungen sind explizit zu modellieren, da eine Konstruktion von aggregierten Arbeitsmarktregionen keine explizite Berücksichtigung des Organisationstyps bzw. der Form der Aufgabenwahrnehmung (ARGEn, zkT) mehr zulässt.
Als Datengrundlage wurden zum einen zahlreiche Kreisdaten des Statistischen Bundesamtes und der Bundesagentur für Arbeit verwendet. Zum anderen wurden zahlreiche organisatorische Merkmale der ARGEn bzw. zkT durch eine von Feld 1 durchgeführte, jährliche Emailbefragung verwendet. Da die amtliche Arbeitslosenstatistik bis auf Weiteres nicht als Datengrundlage für vergleichende Analysen zu Übergängen in Erwerbstätigkeit unter den unterschiedlichen Formen der Aufgabenwahrnehmung verwendet werden konnte, war eine alternative Möglichkeit zur Operationalisierung und Messung des Ziels „Integration in Erwerbstätigkeit“ zu entwickeln, die vom Bereich Statistik der Bundesagentur für Arbeit umgesetzt und für die Forschungsarbeiten in Untersuchungsfeld 4 als Sonderauswertung zu Übergängen in Erwerbstätigkeit für die Forschung nach § 6c SGB II zur Verfügung gestellt wurde. Diese Sonderauswertung basiert auf Verknüpfungen der Arbeitslosen-, Grundsicherungs- und Förderstatistik mit der Beschäftigungsstatistik. Dabei musste der Begriff der Erwerbstätigkeit allerdings auf sozialversicherungspflichtige Beschäftigung abgrenzbar zwischen erstem und zweiten Arbeitsmarkt sowie auf geringfügige Beschäftigung begrenzt werden. Mit der Sonderauswertung konnten für den Betrachtungszeitraum Juli 2006 bis Juni 2007 für die weit überwiegende Zahl der 443 Grundsicherungsstellen – ARGEn und gAw sowie einen Großteil der zkT – Übergänge aus Arbeitslosigkeit in Beschäftigung, entsprechende Übergänge aus arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen und alternativ auch Übergänge erwerbsfähiger Hilfebedürftiger in sozialversicherungspflichtige und/oder geringfügige Beschäftigung abgebildet werden.
Deskriptive regionale Vergleiche und regionales Benchmarking
Da die Entwicklung zentraler Indikatoren für die Ziele Integration in Erwerbstätigkeit, Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit (einschließlich „soziale Stabilisierung“) nicht ausschließlich von der Arbeit der SGB II-Einheiten, sondern von einer Vielzahl exogen gegebener Rahmenbedingungen abhängt, waren Unterschiede in den regionalen Rahmenbedingungen hinreichend zu berücksichtigen. Als Grundlage für die multivariaten Analysen wurden deskriptive regionale Vergleiche erstellt, bei denen die Entwicklung zentraler Zielindikatoren des SGB II nach Formen der Aufgabenwahrnehmung und ergänzend nach verschiedenen Regionaltypen beschrieben wird.
Einkommensperspektive Arbeitsuchender im SGB II
Die Chance auf Integration in Erwerbstätigkeit bzw. Beschäftigung allein ist aus der Sicht eines arbeitsuchenden erwerbsfähigen Hilfebedürftigen angesichts ungewisser Aussichten bezüglich der Nachhaltigkeit des jeweiligen Beschäftigungsverhältnisses und angesichts komplexer Übergangsmöglichkeiten innerhalb eines regionalen Arbeitsmarktes und innerhalb des Systems der sozialen Sicherung nur ein partielles Maß für den Erfolg der Arbeitsmarktpolitik. Auf der Grundlage der neueren makroökonomischen Arbeitsmarkttheorie hat das ifo Institut daher das Konzept der „Einkommensperspektive Arbeitsuchender“ entwickelt, das unmittelbar das durchschnittliche erwartete Einkommen einer Person misst, die ausgehend vom Zustand „erwerbsfähig und ohne Beschäftigung“ die Zustände „sozialversicherungspflichtig beschäftigt“, „geringfügig beschäftigt“ und „arbeitsuchend im Rechtskreis SGB III“ jeweils mit den entsprechenden Integrations- und Entlassungswahrscheinlichkeiten durchläuft. Variationen der Einkommensperspektive werden dabei vor allem von Unterschieden in den relevanten Übergangsraten bestimmt. Unter Berücksichtigung der durchschnittlichen, regionalen Übergangsraten von Arbeitsuchenden im SGB II in eine sozialversicherungspflichtige bzw. geringfügige Beschäftigung und der Wahrscheinlichkeit, aus einem sozialversicherungspflichtigen Beschäftigungsverhältnis entlassen und wieder hilfebedürftig zu werden, beläuft sich die monatliche Einkommensperspektive in Deutschland auf rund 730€.
Beschäftigungsfähigkeit und Soziale Stabilisierung
Zur empirischen Untersuchung des Ziels „Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit“ (einschließlich „soziale Stabilisierung“) der SGB II-Kunden/innen wurde das in Untersuchungsfeld 3 entwickelte Messkonzept in Untersuchungsfeld 4 auf die Anforderungen regional aggregierter Analysen angepasst. Die auf dieser Basis angestellten deskriptiven regionalen Vergleiche zeigen, dass es in den Grundsicherungsstellen insgesamt – unabhängig von der Form der Aufgabenwahrnehmung und über die überwiegende Zahl der Regionstypen hinweg – gelungen ist, die durchschnittliche Beschäftigungsfähigkeit erwerbsfähiger Hilfebedürftiger zwischen dem 1. Quartal 2007 und dem 1. Quartal 2008 zu steigern. In der Tendenz entwickelten sich die Indikatoren für die Beschäftigungsfähigkeit in den Regionen mit zkT über die Regionstypen hinweg häufig, aber keineswegs immer im Durchschnitt etwas günstiger.
Makroanalyse auf der Basis multivariater ökonometrischer Schätzungen
Die Makroanalyse richtet sich auf eine Aufdeckung und Aufklärung von Wirkungszusammenhängen, die hinter den unterschiedlichen Entwicklungen von Indikatoren für die mit dem SGB II verfolgten Ziele stehen. Im Vordergrund stehen dabei die verschiedenen Formen der Aufgabenwahrnehmung. Darüber hinaus wird aber auch sonstigen Unterschieden bei der organisatorischen Umsetzung des SGB II und bei der Wahrnehmung der Handlungsmöglichkeiten im Rahmen dieses Gesetzes Rechnung getragen, die auf regionaler Ebene bestehen.
Die ökonometrischen Schätzungen zu Übergängen aus Unterbeschäftigung im Rechtskreis SGB II bzw. aus dem Status als erwerbsfähiger Hilfebedürftiger ohne Beschäftigung ergeben, dass die Indikatorvariable für die zkT (Form der Aufgabenwahrnehmung) einen nicht-signifikanten, negativen Einfluss auf die Zahl der Übergänge in eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung hat. Zugunsten der zkT wirkt wegen der häufigeren Anwendung eines generalisierten Fallmanagement dessen positiver Einfluss auf die Zahl solcher Übergänge. Den ARGEn gelingt es jedoch durch eine intensivere Betreuung, mit einer höheren Zahl von Erstgesprächen mit Hilfebedürftigen innerhalb der ersten 2 Wochen nach Antragsstellung, flankiert durch einen positiven Einfluss der Dauer dieses Erstgespräches und der Verwaltungsausgaben, mehr erwerbsfähige Hilfebedürftige in eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung zu integrieren. Durch die konsequentere Sanktionspraxis in den ARGEn wird dieser Effekt noch unterstützt, wobei zu berücksichtigen ist, dass dies auch an einer Vorfeldwirkung für andere SGB II-Adressaten liegen kann, nicht nur an den effektiv verhängten Sanktionen. Insgesamt übernehmen die weiteren organisatorischen Merkmale und Handlungsmöglichkeiten der Grundsicherungsstellen die Erklärungskraft für die unterschiedlichen Beschäftigungseffekte in Regionen mit verschiedener Form der Aufgabenwahrnehmung weitestgehend, wenn sie sukzessive in die Schätzungen eingefügt werden. Neben der Aussicht auf Integration in den Arbeitsmarkt wurde auch der Nachhaltigkeit des jeweiligen Beschäftigungsverhältnisses Rechnung getragen. Schätzungen zur regionalen Beschäftigungsentwicklung (Arbeitsnachfragefunktion) zeigen, dass die Zahl sozialversicherungspflichtig Beschäftigter bei zkT (nicht signifikant) negativ beeinflusst wird, wobei sich hier nach Alter und Geschlecht differenzierte Resultate ergeben. Die Schätzungen zur Entwicklung der Zahl erwerbsfähiger Hilfebedürftiger mit oder ohne Beschäftigung zeigen, dass zkT bei der Reduktion von SGB II-Hilfebedürftigkeit weniger erfolgreich sind als Grundsicherungsstellen einer anderen Form der Aufgabenwahrnehmung.
Analog zum Vorgehen bei den Analysen zur Integration in Erwerbstätigkeit wurden auch für das Ziel „Verbesserung der Beschäftigungsfähigkeit“ (einschließlich „soziale Stabilisierung“) ökonometrische Schätzungen auf der Ebene der 154 Grundsicherungsstellen aus den Erhebungen von Untersuchungsfeld 3 durchgeführt, bei denen auch weitere Einflussfaktoren auf Veränderungen der Beschäftigungsfähigkeit kontrolliert werden. Schätzungen zum Gesamtindikator für die Beschäftigungsfähigkeit aller SGB II-Kunden/innen weisen einen schwachen positiven Einfluss des zkT-Modells auf, wenn die organisatorische Heterogenität bei der Umsetzung des SGB II und die Schwerpunkte bei der regionalen Arbeitsmarktpolitik kontrolliert werden. Von den Variablen der Organisationstypologie geht in der überwiegenden Zahl der Schätzungen kein signifikanter Einfluss auf die Beschäftigungsfähigkeit der Kunden/innen aus. Andeutungsweise lässt sich die Tendenzaussage ableiten, dass sich ein stärker spezialisiertes Vorgehen bei der Kundenbetreuung vorteilhaft auf die Veränderung der Beschäftigungsfähigkeit auswirkt.
Simulationen und Kosteneffizienzanalyse
Anknüpfend an die Resultate der ökonometrischen Schätzungen werden schließlich eine Reihe von Simulationen zur Entwicklung einzelner Zielgrößen des SGB II, der Einkommensperspektive Arbeitsuchender im SGB II als zusammenfassendes Erfolgsmaß und zu den fiskalischen Effekten der kontrafaktischen Situation einer deutschlandweit einheitlichen Form der Aufgabenwahrnehmung angestellt. Auf dieser Basis wird abschließend auch eine Analyse der Kosteneffizienz einer reinen ARGE- oder zkT-Lösung angestellt.
Die Ergebnisse der Simulationen zur Einkommensperspektive lassen erkennen, dass Grundsicherungsstellen mit einer Form der Aufgabenwahrnehmung nach dem ARGE-Modell im Hinblick auf dieses zusammenfassende Maß insgesamt besser abschneiden als solche mit zkT. Variation und zeitliche Schwankungen der Einkommensperspektive ergeben sich generell vor allem aus unterschiedlichen Niveaus und zeitlichen Verläufen der einzelnen Übergangswahrscheinlichkeiten. Von größter Bedeutung ist dabei die Wahrscheinlichkeit, mit der erwerbsfähige Hilfebedürftige eine sozialversicherungspflichtige Beschäftigung, mit geringerem Gewicht – wegen des niedrigeren Einkommens – auch eine geringfügige aufnehmen. Zu berücksichtigen ist beim Vergleich der Einkommensperspektive in den beiden kontrafaktischen Fällen allerdings, dass die jeweilige Form der Aufgabenwahrnehmung in den vorangegangenen ökonometrischen Schätzungen praktisch durchgängig nicht signifikant für die jeweils analysierten Wirkungen war, wenn zusätzlich auch die Organisation und Intensität der Kundenbetreuung berücksichtigt wurde.
Die Simulation fiskalischer Effekte einer deutschlandweit einheitlichen Form der Aufgabenwahrnehmung basiert zur Berechnung der Mehr- oder Mindereinnahmen von Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen auf den zuvor simulierten Beschäftigungseffekten. Zur Berechnung der Mehr- oder Minderausgaben im Rahmen der Grundsicherung für Arbeitsuchende wurde an die simulierten Verläufe der Zahl der erwerbsfähigen Hilfebedürftigen mit unterschiedlichem Beschäftigungsstatus angeknüpft. Die Berechnung der fiskalischen Effekte ergibt zugunsten des ARGE-Modells bzw. der dort realisierten organisatorischen Merkmale und Maßnahmen eine Differenz der fiskalischen Effekte der beiden kontrafaktischen Szenarien in Höhe von 3,1 Mrd. €. Davon entfallen 2,3 Mrd. € auf höhere Einnahmen aus Steuern und Sozialversicherungsbeiträgen von Beschäftigten und 0,8 Mrd. € auf niedrigere Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts sowie für Unterkunft und Heizung an erwerbsfähige Hilfebedürftiger.
Nimmt man diese simulierten fiskalischen Effekte und stellt sie im Hinblick auf die relative Kosteneffizienz der beiden Modelle der Aufgabenwahrnehmung in Form von ARGEn oder zkT den Beschäftigungseffekten oder den Auswirkungen auf die Einkommensperspektive Arbeitsuchender im SGB II als Indikator für den Erfolg der Modelle gegenüber, so erscheint das Ergebnis unzweideutig. Die bei dieser Gegenüberstellung hervortretenden Vorteile des ARGE-Modells sind allerdings insgesamt nicht sehr groß. Vor allem aber werden die Unterschiede hinsichtlich Kosten und Wirkungen beider Modelle nach den hier angestellten ökonometrischen Schätzungen in praktisch keinem einzelnen Punkt signifikant von der jeweiligen Form der Aufgabenwahrnehmung bestimmt, sondern eher von den typischerweise damit einher gehenden Unterschieden bezüglich anderer organisatorischer Merkmale und der Wahrnehmung arbeitsmarktpolitischer Handlungsmöglichkeiten und Maßnahmen.
M. Werding, T. Büttner, H. Hofmann, C. Holzner und S. Munz (2009): ifo Beiträge zur Wirtschaftsforschung Band 33, Makroevaluation der SGB II - Grundsicherungsstellen, München
ifo Institut für Wirtschaftsforschung und Institut für Angewandte Wirtschaftsforschung (2008), Evaluierung der Experimentierklausel nach § 6c - Untersuchungsfeld 4: Makroanalyse und regionale Vergleiche, Abschlussbericht, München, 2008.
Kurzfassung: ifo Institut für Wirtschaftsforschung und Institut für Angewandte Wirtschaftsforschung (2008), Evaluierung der Experimentierklausel nach § 6c - Untersuchungsfeld 4: Makroanalyse und regionale Vergleiche, Abschlussbericht, München, 2008 (Download, 88 KB).
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