Forschung & Lehre 1/2005
Für eine Diagnose der Ursachen dieser Misere sollte also die langfristige Entwicklung der Beschäftigung und spiegelbildlich dazu der Arbeitslosigkeit im Mittelpunkt der Analyse stehen. Sicherlich gibt es konjunkturelle Arbeitslosigkeit. die durch Schwankungen der gesamtwirtschaftlichen Nach frage hervorgerufen wird und die - in Grenzen - durch eine geeignete Fiskal- und Geldpolitik bekämpft werden kann. Die zentrale Frage ist aber, warum im Durchschnitt der letzten 30 Jahre mehr Menschen aus welchen Gründen auch immer in die Arbeitslosigkeit gegangen sind als Menschen aus der Arbeitslosigkeit heraus wieder einen Arbeitsplatz gefunden ha ben. Um das zu verstehen, muß man fragen, warum die Unternehmen nicht bereit sind, soviel Arbeitsplätze zu schaffen, damit ein höherer Beschäftigungsstand erreicht wird.
Die Antwort kann nur sein, daß es sich für die Unternehmen nicht lohnt. Ein Unternehmen wird solange Arbeitskräfte einstellen, solange der zusätzliche Erlös einer Arbeitskraft mindestens so hoch ist wie ihre Kosten. Der Beschäftigungsstand wird durch die Gleichgewichtsbedingung determiniert, daß die realen Arbeitskosten (gesamte Kosten für eine Arbeitkraft dividiert durch das Preisniveau) gleich ist der durch eine zusätzliche Arbeitskraft produzierten Gütermenge. Da diese Grenzproduktivität mit steigender Beschäftigung fällt, ist ein niedriger Reallohn notwendig, damit die Unternehmen mehr Menschen einstellen. Diese Regel wird zwar modifiziert, wenn man zusätzliche Faktoren berücksichtigt, etwa daß Unternehmen in der Realität oft nicht in vollkommenem Wettbewerb stehen, sondern Marktmacht haben. Am Grundprinzip ändert sich aber nichts: Arbeitslosigkeit kann auf Dauer nur entstehen, wenn die realen Löhne zu hoch sind.
Gegen diese Diagnose des Beschäftigungs- und Arbeitslosigkeitsproblems wird oft eingewandt, daß in Deutschland die Reallöhne in vielen Jahren weniger stark gestiegen seien als die Arbeitsproduktivität. daß also die sog. Lohnstückkosten teilweise gesunken seien, ohne daß sich die Beschäftigungssituation grundlegend gebessert hätte. Das widerlege die Hypothese, daß die Lohnhöhe die entscheidende Ursache für Arbeitslosigkeit sei. Dieses Argument greift allerdings aus mindestens drei Gründen zu kurz. Erstens wird oft nicht hinreichend unterschieden zwischen den Arbeitskosten, die von den Unternehmen getragen werden müssen, und den Nettoreallöhnen, die für den Lebensstandard der Arbeitnehmer relevant sind. Gerade in den neunziger Jahren hat sich durch die Erhöhung von Abgaben die Schere zwischen Produzenten- und Konsumentenlöhnen geöffnet. Die Arbeitskosten haben sich für die Unternehmen wesentlich stärker erhöht als es die privaten Haushalte auf ihrem Konto gespürt haben, Zweitens wird von vielen übersehen, daß die Arbeitsproduktivität auch deswegen gestiegen ist, weil arbeitsintensive Produktion ins Ausland abgewandert ist, Arbeit durch Kapital substituiert wurde und weil bei Beschäftigungsrückgängen im allgemeinen zuerst die am wenigsten Produktiven entlassen werden (Entlassungsproduktivität). Die Entwicklung der Arbeitsproduktivität bzw. der Lohnstückkosten ist deshalb keine geeignete Richtschnur für Lohnerhöhungen. Drittens ist für die Höhe der Beschäftigung nicht die Wachstumsrate, sondern das Niveau der Löhne entscheidend. Und hier ist zu konstatieren, daß die deutschen Löhne immer noch zu den höchsten der Welt zählen. Im besten Fall sind diese Löhne gerechtfertigt durch die hohe Produktivität der noch Beschäftigten. Die Arbeitslosen haben aber offensichtlich eine Produktivität, die niedriger ist als das herrschende Reallohnniveau.
In der öffentlichen Diskussion wird von vielen die Befürchtung geäußert. daß nicht die Löhne zu hoch sind, sondern daß der technische Fortschritt auch langfristig die gesamtwirtschaftliche Arbeitslosigkeit quasi zwangsläufig erhöht. Diese Befürchtung wird oft am Konzept der sog. Beschäftigungsschwelle festgemacht. Die Beschäftigungsschwelle ist diejenige Wachstumsrate der Produktion, die mindestens erforderlich ist, damit die Beschäftigung nicht zurückgeht. Eine wesentliche Determinante der Beschäftigungsschwelle ist die Rate des technischen Fortschritts, der die Wachstumsrate der Arbeitsproduktivität erhöht. Je schneller diese wächst, umso mehr muß die Produktion steigen, damit keine technologisch induzierte Arbeitslosigkeit entsteht. Pessimisten argumentieren nun, daß die Märkte weitgehend gesättigt seien, so daß die Nachfrage nicht mehr mit der Geschwindigkeit der Produktivitätserhöhungen Schritt halten könne. Dabei wird freilich völlig die historische Erfahrung übersehen, daß sich die Produktivität seit der industriellen Revolution zwar gewaltig erhöht hat, daß dies aber immer auch zu einer Nachfragesteigerung und entsprechender Mehrproduktion geführt hat. Selbstverständlich kann technischer Fortschritt dazu führen, daß die Beschäftigung in einzelnen Branchen sinkt. Dafür steigt die Nachfrage nach anderen Gütern. So daß gesamtwirtschaftlich kein negativer Beschäftigungseffekt zu befürchten ist. Eine vollständige Sättigung aller Bedürfnisse ist noch lange nicht zu erkennen. Wie kann man sonst erklären, daß die meisten Menschen nach einem höheren Einkommen streben? Und selbst wenn die heimische Nachfrage nicht ausreicht, hat eine offene Volkswirtschaft immer die Möglichkeit. die potentielle Mehrproduktion im Ausland abzusetzen. Der entscheidende Fehler bei der Argumentation mit der Beschäftigungsschwelle ist aber, daß diese nicht ausschließlich durch den technischen Fortschritt bestimmt ist. Wie eine Reihe von Studien gezeigt haben, hängt sie auch entscheidend von der Wachstumsrate der Löhne sowie Arbeitsmarktinstitutionen ab. Je höher die Lohnsteigerungsrate, umso höher die Beschäftigungsschwelle. Selbst wenn höhere Löhne einen positiven Nachfrageffekt haben, kann dieser die Angebotverschlechterung im allgemeinen nicht kompensieren. Eine moderate Lohnentwicklung ist also die beste Voraussetzung dafür, daß auch bei technischem Fortschritt die Beschäftigungsschwelle so niedrig bleibt, daß sich eine zufriedenstellende Beschäftigungsentwicklung einstellt. Der technische Fortschritt hat zwar wenig Relevanz für die allgemeine Beschäftigungsentwicklung, ist aber wichtig für die Erklärung der Arbeitslosigkeit vor allem der Niedrigqualifizierten. Viele Studien für die verschiedensten Branchen und Länder haben gezeigt, daß der technische Fortschritt die Arbeitsnachfrage vor allem für die am wenigsten Qualifizierten reduziert. Entweder müssen sie einen Lohnrückgang hinnehmen oder ihre Arbeitslosigkeit steigt.
Reizwort Globalisierung
Eine besondere Herausforderung für den deutschen Arbeitsmarkt ist die Globalisierung, insbesondere die Öffnung der Märkte in den ehemaligen Ostblockländern, aber auch in China und anderen Schwellenländern. Diese Länder haben eine relativ niedrige Kapitalausstattung pro Arbeitskraft und da mit auch eine niedrige Arbeitsproduktivität und ein niedriges Lohnniveau. Wenn diese Länder in den internationalen Wettbewerb eintreten, konzentrieren sie sich vor allem auf die Produktion von arbeitsintensiv hergestellten Gütern. Die Preise dieser Güter fallen weltweit in Relation zu den Preisen derjenigen Güter, deren Produktion relativ viel Sach- und Human- kapital erfordern. Arbeitsintensiv hergestellte Güter können damit in Industrieländern wie Deutschland nicht mehr gewinnbringend hergestellt werden und werden aus Ländern mit niedrigeren Löhnen bezogen, oft unterstützt durch eine aktive Outsourcingpolitik der heimischen Unternehmen. Die negativen Beschäftigungsauswirkungen werden noch dadurch verstärkt, daß Kapital in die Schwellenländer abwandert. Das alles ist zunächst gesamtwirtschaftlich und vor allem aus einer internationalen Perspektive überhaupt nicht negativ zu bewerten, da die Produktionseffizienz steigt und die Konsumenten von den niedrigeren Preisen profitieren. Sind die Löhne aber zu rigide, verläuft dieser Strukturwandel unter Beschäftigungsgesichtspunkten zu schnell und zu intensiv, da etwa in Dienstleistungsbranchen, die für den heimischen Markt produzieren, zu wenig neue Arbeitsplätze entstehen. Dies ist die Situation, in der Deutschland sich seit einiger Zeit befindet.
Sowohl der technische Fortschritt als auch der inter nationale Wettbewerb haben zur Konsequenz, daß die Nachfrage nach Niedrigqualifizierten immer mehr fällt. Dies zeigt sich exemplarisch an den Arbeitslosenquoten. So hat sich nach Berechnungen des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung Nürnberg in den alten Bundesländern die Arbeitslosenquote von Universitäts- und Fachhochschulabsolventen zwischen 1975 und 2000 nur wenig erhöht und lag im Jahre 2000 unter drei Prozent, während die von Menschen ohne Berufsschulabschluß sich von gut fünf Prozent auf etwa zwanzig Prozent fast vervierfacht hat. In den neuen Bundesländern ist die Schere noch dramatischer: Im Jahre 2000 lag die Arbeitslosenquote von Universitäts- und Fachhochschulabsolventen knapp unter fünf Prozent, die von Arbeitskräften ohne Berufschulabschluß über 50 Prozent! Die hohe Arbeitslosigkeit von Niedrigqualifizierten in Deutschland wird unter anderem durch eine wenig flexible Lohnstruktur erzeugt. Internationale Studien zeigen jedoch, daß überall die wenig Qualifizierten das höchste Arbeitsmarktrisiko tragen. Investitionen in Humankapital sind das beste Mittel, die Produktivität zu erhöhen und die Arbeitslosigkeit zu senken. Das gilt für jeden einzelnen, aber auch für die ganze Gesellschaft.
Was ist zu tun?
Für eine Besserung der Arbeitsmarktlage ist letztlich entscheidend, daß die Löhne marktgerecht sind, also sowohl in ihrer durchschnittlichen Höhe als auch in ihrer Struktur mit einer hohen Beschäftigung kompatibel sind. Es kann keine allgemeine Regel geben. mit der man die ‚richtige" Lohnhöhe exakt berechnen kann, Sie kann nur in der Praxis durch das Spiel der Marktkräfte herausgefunden werden. Aus vielen guten Gründen ist der Arbeitsmarkt in vielerlei Hinsicht in allen Ländern bestimmten Regulierungen unterworfen. Das Ausmaß und die Struktur dieser Regulierungen ist aber sehr unterschiedlich, wobei Deutschland offensichtlich eine besonders hohe Regulierungsdichte aufweist. Die hohe Belastung des Faktors Arbeit durch Steuern und Abgaben, ein relativ hohes Maß an Kündigungsschutz. die im internationalen Maßstab großzügigen Lohnersatzleistungen bei Arbeitslosigkeit (sowohl das Niveau als auch die Länge der möglichen Bezugsdauer) und die weite Verbreitung von Branchentarifverträgen haben zu einem guten Teil dazu beigetragen. daß die Arbeitslosigkeit in Deutschland im Trend nun seit drei Jahrzehnten angestiegen ist. Die aktuellen Arbeitsmarktreformen ("Hartz I-IV") sind ein Anfang, um einige dieser negativen Tatbestände zu beseitigen oder zumindest abzuschwächen: So wurde die Bezugsdauer des regulären Arbeitslosengeldes verkürzt und die Zumutbarkeitsbedingungen für Langzeitarbeitslose verschärft. Problematisch bleibt aber, daß die Zuverdienstmöglichkeiten weiterhin sehr eingeschränkt sind. Damit gibt es zu wenig Anreize für Arbeitslose mit niedriger Produktivität, selbst aktiv nach Arbeit zu suchen und damit gibt es auch keinen Druck auf die Löhne von Niedrigqualifizierten, der für die Schaffung von zusätzlichen Arbeitsplätzen notwendig wäre. Entsprechende Lösungskonzepte sind von verschiedenen Institutionen (unter anderem dem ifo Institut, dem Sachverständigenrat oder dem Wissenschaftlichen Beirat beim Wirtschaftsministerium) unter Stichworten wie der "aktivierenden Sozialhilfe" entwickelt worden.
Das Beschäftigungsproblem beschränkt sich aber nicht nur auf den unteren Rand der Qualifikationsskala. Ganz generell muß die Lohnentwicklung über einen längeren Zeit raum moderat verlaufen: der Verteilungsspielraum für Lohnerhöhungen sollte nicht voll ausgeschöpft werden, solange die Arbeitslosigkeit hoch ist oder gar noch steigt. Auch Arbeitszeitverlängerungen ohne oder nur teilweisen Lohnausgleich können einen Beitrag zur Lohnkostensenkung leisten. Und es braucht viel flexiblere Lohnstrukturen, um den Besonderheiten auf der betrieblichen und qualifikatorischen Ebene Rechnung zu tragen. Flächentarifverträge in der bisherigen Form sind damit nicht mehr angemessen. Zwar sind seit einiger Zeit einige hoffnungsvolle Zeichen von Flexibilisierung zu sehen. Angesichts der riesigen Probleme auf dem Arbeitsmarkt wird es aber unumgänglich sein, weitere Deregulierungsmaßnahmen, etwa auf dem Gebiet des Kündigungsschutzes in Erwägung zu ziehen.
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