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Wie die Globalisierung Länder auseinander reißt

Presseartikel von Hans-Werner Sinn, Neue Zürcher Zeitung, 26.06.2004, 31

Arbeitnehmer des Westens haben mit gutem Grund Angst vor dem billigen Osten

Die internationale Arbeitsteilung gilt als treibende Kraft der weltweiten Wirtschaftsentwicklung; Firmen suchen im Überlebenskampf immer wieder günstigere Produktionsmöglichkeiten. Der Autor des folgenden Beitrags legt dar, in welch ein Dilemma dies wirtschaftlich etablierte Länder wie Deutschland oder die Schweiz bringen kann. (Red.)

Die Angst vor der Globalisierung hat die Völker des Westens erfasst. Die kleinen asiatischen Tiger hatten schon genug Probleme bereitet. Seit China und Indien sich in den Niedriglohnwettbewerb mit Produkten eingeschaltet haben, die vorher die Domäne entwickelter Industrieländer waren, ist die Sache für Europa und Amerika ernst geworden. In Amerika gibt es eine heftige Debatte um den neuen Protektionismus, und auf dem alten Kontinent mehren sich die Stimmen zugunsten eines Ausbaus des "Fortress Europe".

Schlag auf Schlag

Besonders Deutschland hat Angst bekommen, denn die Kräfte der Globalisierung addieren sich zu anderen exogenen Schocks, die das Land getroffen haben. Der Euro hat Deutschland des Vorteils der niedrigeren Zinsen beraubt. Der europäische Binnenmarkt hat Deutschland den Vorteil des grösseren eigenen Binnenmarktes und damit der Kostendegression genommen. Die Osterweiterung der EU hat dem Land vor der eigenen Haustür eine Niedriglohnkonkurrenz mit Löhnen, die im Schnitt bei 15% der westdeutschen liegen, beschert. Die deutsche Vereinigung kostet den Staat riesige Summen. Deutschland musste so hohe Schulden machen, dass es ausserstande war, den von ihm selbst gegen andere europäische Länder erzwungenen Stabilitäts- und Wachstumspakt zu erfüllen. Zusammen mit der Globalisierung sind das fünf Schocks auf einmal. Zwar sind sie alle irgendwie gut für die Welt, für Europa und auch für Deutschland. Aber dennoch sind es Schocks, die strukturellen Wandel bedeuten, die Menschen vor grosse Herausforderungen stellen und auf das deutsche Wachstum drücken. Dass auch die Schweiz sehr langsam wächst und nur knapp vor Deutschland liegt, ist leider keine Entwarnung. Beide Länder leiden unter ähnlichen Problemen. Diese zeigen sich in Deutschland besonders deutlich in der wachsenden Arbeitslosigkeit, die seit 1970 nach einem strikt linearen Trend zunimmt, um den herum sich etwa zehnjährige Zyklen schlängeln. Die Politik versucht zwar, Arbeitslose zu verstecken, aber trotz dem Versteckspiel nimmt selbst die gemessene Arbeitslosigkeit weiter zu.

Stetige Abwanderung der Industrie

Unter all den Auswirkungen der Globalisierung gilt die Verlagerung arbeitsintensiver Teile des Produktionsprozesses über ausländische Vorlieferanten oder Direktinvestitionen als besonders alarmierend. Outsourcing und Offshoring lauten die Reizworte. Die deutsche Grossindustrie hat schon in den achtziger Jahren begonnen, massiv in Asien zu investieren. Seit Mitte der neunziger Jahre setzt sich auch der deutsche Mittelstand allmählich aus Deutschland ab. Einige Mittelständler sind nach Asien gegangen, aber Asien ist weit weg, und die Rüstkosten sind hoch. Die meisten gehen deshalb nach Osteuropa, denn diese Länder haben ihre Transformationskrise überwunden und gehören schon zur EU oder können die EU-Mitgliedschaft in Kürze erwarten. Was Asien für die Grossindustrie war, ist Osteuropa für den Mittelstand. Die kulturelle Nähe und die Sprachkenntnisse der Osteuropäer erleichtern das Geschäft.

Deutschland ist das Land der stillen Stars, der mittelständischen Unternehmen, die in ihren Marktsegmenten Weltmarktführer sind und die dennoch keiner kennt. Deutschland hat etwa 450 solche unbekannten Weltmarktführer. Dass nun auch der Mittelstand, die tragende Säule der Wirtschaft, immer grössere Teile der Produktionsketten nach Osteuropa verlegt, muss beunruhigen, denn dies geht an die Substanz. Manchmal wird argumentiert, durch die Produktionsverlagerung würden am Heimatstandort Arbeitsplätze gerettet. Das mag insofern richtig sein, als jener, der nicht verlagert, untergeht, wenn Konkurrenten in Niedriglohngebiete ziehen. In diesem trivialen Sinn rettet die Verlagerung Beschäftigung. Das Argument, heute wären ohne Outsourcing und Offshoring in Deutschland weniger Arbeitsplätze verfügbar, würde die Wahrheit aber auf den Kopf stellen. Die Beschäftigung in der deutschen Industrie ist seit 1995 um mehr als 8% geschrumpft.

Die Lohnbezüger sind die Dummen in der Basar-Ökonomie

Die Produktionsverlagerung betrifft weniger die Endproduktion als vielmehr die Verringerung der Fertigungstiefe "zu Hause". Damit öffnet sich die Schere zwischen Wertschöpfung und Produktion immer mehr. Die reale Wertschöpfung der deutschen Industrie ist seit 1995 mit insgesamt 4% kaum noch gewachsen, obwohl die Industrieproduktion selbst mit 18% so schnell wuchs wie das europäische Sozialprodukt. Das liegt vor allem am beschleunigten Importieren industrieller Vorleistungen, die real um 45% zulegten. Die Verringerung der Fertigungstiefe ist nur zu einem kleinen Teil auf ein Outsourcing im Inland zurückzuführen, der Löwenanteil, vier Fünftel, hat seine Ursache in einer Verlagerung ins Ausland.

Deutsche Autos aus dem Ausland

Deutschland war im Jahr 2003 noch Exportweltmeister; wegen der Aufwertung des Euro wurden die USA rechnerisch geschlagen. Aber für den Exporterfolg können sich die Deutschen im wahrsten Sinne des Wortes immer weniger kaufen, denn es werden immer mehr Güter exportiert, bei denen nur ein sehr kleiner Teil der Wertschöpfung auf Deutschland entfällt. Der Audi, der von Ingolstadt nach Amerika geliefert wird, kommt grossenteils aus Ungarn, geht aber mit seinem vollen Wert in die deutsche Exportstatistik ein. Ähnlich ist es mit dem Porsche Cayenne, der von Leipzig aus exportiert wird. 88% der Wertschöpfung dieses Wagens liegen gar nicht in Leipzig, denn der Wagen kommt schon ziemlich fertig aus Bratislava. Dennoch steht das Auto zu 100% in der deutschen Exportstatistik.

Deutschland entwickelt sich schleichend zu einer Basar-Ökonomie, welche die Welt mit attraktiven Waren beliefert, diese Waren aber zu einem immer kleineren Wertanteil selber produziert. Diese Basar-Ökonomie ist zwar Exportweltmeister, und die Firmen als Träger der Marken bleiben stark. Die deutschen Arbeiter haben aber wenig davon. Sie werden Schritt für Schritt wegrationalisiert; und das macht nicht nur ihnen Angst. Die Angst ist begründet, denn der Prozess der Globalisierung läuft überhaupt nicht so ab, wie es Lehrbücher der Ökonomen und all die schönen von der EU bezahlten Studien über die Vorteile der EU-Osterweiterung vorgaukeln.

Wäre die Produktionsverlagerung eine ökonomisch gesunde Entwicklung, dann dürfte sie nicht mit einer netto steigenden Arbeitslosigkeit einhergehen. Dann müssten die Stellen, die in der Industrie verloren gehen, anderswo, im Dienstleistungssektor, neu entstehen. Effizient wäre der Prozess, wenn die Industrie deshalb Arbeitskräfte freisetzen würde, weil der Dienstleistungssektor diese dringend für Tätigkeiten sucht, die nicht im Ausland erledigt werden können. Dies entspräche dem Wohlfahrtsgewinn, wie ihn Lehrbücher der reinen Aussenhandelstheorie voraussagen. Dann würde sich Deutschland -ähnlich die Schweiz - aus der Industrieproduktion zurückziehen, weil es bei lokalen Dienstleistungen, in der Forschung und vielleicht beim Betreiben des Basars für die Welt komparative Vorteile zu nutzen gilt.

Was läuft hier falsch?

Aber so ist es ja nicht. Seit Mitte der neunziger Jahre haben sich ausserhalb der Industrie kaum neue Beschäftigungsfelder aufgetan, die den Entlassenen eine Alternative bieten. Sogar der Dienstleistungssektor baut seit einigen Jahren Stellen ab. Und sollte es im Zuge des Konjunkturaufschwungs wieder neue Stellen geben, wird dies sicher nicht ausreichen, um den Trend der wachsenden Arbeitslosigkeit zu brechen. Was läuft hier falsch? Warum stimmen die Lehrbuchprognosen nicht? Die Ursache liegt eindeutig bei der fehlenden Flexibilität der Löhne. Ohne flexible Löhne und Preise, die für eine stete Räumung aller Märkte sorgen, gibt es keine Handelsgewinne.

Ein Handelsgewinn kommt dadurch zustande, dass auf zwei Märkten unterschiedliche Preise vorliegen. Händler können auf dem Markt mit niedrigen Preisen kaufen und auf dem Markt mit hohen Preisen verkaufen. Sie erzielen zunächst selbst einen Arbitrage-Gewinn, aber indem sie ihn erzielen wollen, vermehren sie das Angebot auf dem Markt mit hohen Preisen und verknappen es auf dem Markt mit niedrigen Preisen. Die niedrigen Preise steigen deshalb, während die hohen fallen, so dass es zur Annäherung und im Idealfall schliesslich zur Angleichung der Preise kommt. Sind die Preise gleich geworden, ist ein Maximum des Handelsgewinns erreicht. Die Preisannäherung verringert die Gewinne der Händler, vernichtet sie aber nicht, sondern überträgt sie auf andere Wirtschaftssubjekte.

Angst vor China-Löhnen

Die Preisannäherung kann geradezu als ein Mass für die Handelsgewinne, für die Wohlfahrtsgewinne aus einer Verbesserung der internationalen Arbeitsteilung angesehen werden. Soweit Waren und Dienstleistungen von der Preisangleichung betroffen sind, ist das nicht beunruhigend. Anders verhält es sich mit Blick auf die Angleichung der Faktorpreise, denn zu den Faktorpreisen gehört der menschliche Lohn und damit das Einkommen. Der Lohn ist der wichtigste Preis einer Volkswirtschaft, und auch er muss sich über die Ländergrenzen hinweg einebnen, wenn Wohlfahrtsgewinne erzielt werden sollen.

Die internationale Annäherung der Löhne kommt auch dann zustande, wenn die Arbeitsmärkte nicht direkt durch Wanderungsprozesse miteinander verbunden sind. Ein freier Güterhandel und ein freier Kapitalverkehr genügen, ja unter bestimmten Bedingungen reicht sogar eines von beiden. Die Ökonomen sprechen vom Faktorpreis-Ausgleichs-Theorem: Wenn die Güter preise sich durch Güterhandel annähern und, erst recht, wenn auch der Kapitalverkehr zu einer Annäherung der Kapitalrenditen beiträgt, müssen sich auch die Arbeitslöhne näher kommen. Güterhandel und Kapitalverkehr schaffen zwischen den beteiligten Ländern faktisch einen gemeinsamen Arbeitsmarkt, und da kann es keine grossen Lohnunterschiede mehr geben. Wenn also durch Outsourcing und Offshoring nach China und Polen Handelsgewinne realisiert werden sollen, muss sich der Lohnabstand zwischen diesen Ländern und Deutschland bzw. der Schweiz verringern. Die Westeuropäer müssen also akzeptieren, dass die chinesischen Löhne zu ihrem Niveau aufschliessen und dass die eigenen Löhne in Richtung chinesischer Ansätze rutschen. Nur dann wird das Outsourcing und Offshoring im richtigen Masse betrieben, nur dann wächst der Dienstleistungssektor und saugt er die in der Industrie freigesetzten Arbeitskräfte auf. Mit andern Worten: Nur dann werden die Handelsgewinne realisiert.

Arbeitslosigkeit statt Handelsgewinne

Bis jetzt verteidigen Deutsche und Schweizer ihre Löhne noch. Da sind zum einen die Gewerkschaften, die sich mit Händen und Füssen gegen Lohnsenkungen wehren, die die Voraussetzung für Handelsgewinne wären. Zum anderen steht der Sozialstaat einer Lohnannäherung im Weg. Die Lohnersatzleistungen für die Arbeitslosen setzen nämlich eine Lohnuntergrenze fest, unter die der Marktlohn nicht fallen kann. Problematisch ist vor allem die Sozialhilfe, denn ihre Höhe ist unabhängig von der früheren Produktivität der Arbeitskräfte. Das behindert die nötige Lohnanpassung zumindest bei den einfachen Arbeitern, deren Löhne nahe bei der Sozialhilfe liegen.

Die Folge ist, dass die Globalisierung nicht Handelsgewinne, sondern Arbeitslosigkeit erzeugt. Das alles ist ein wahres Dilemma, denn am liebsten hätte man Handelsgewinne und Vollbeschäftigung ohne eine Lohnsenkung. Leider geht das nicht. Wird die Lohnsenkung verhindert, gibt es keine Handelsgewinne, vielmehr steigt die Massenarbeitslosigkeit immer weiter. Und wenn die Massenarbeitslosigkeit vermieden wird, indem man die nötige Lohnflexibilität zulässt, gibt es zwar Handelsgewinne, aber zugleich erhebliche Verluste für viele: Der Kuchen, der zu verteilen ist, wird zwar grösser, doch bekommen sehr viele Menschen ein absolut kleineres Stück davon. Die Gewinner der Globalisierung bekommen den ganzen Handelsgewinn und zusätzlich noch einen Teil des Kuchenstücks der Verlierer.

Wer sind die Gewinner? Eindeutig die Unternehmenseigentümer und Kapitalbesitzer. Sie profitieren vom Handel und vom Outsourcing in die Niedriglohngebiete. Sie können ihre Produktion nun in Polen zu einem Sechstel der schweizerischen oder westdeutschen Lohnkosten realisieren und sie nach wie vor auf dem ganzen europäischen Binnenmarkt oder dem Weltmarkt verkaufen. Auch profitieren sie, wenn sie hier weiter produzieren und die Löhne unter Druck geraten.

Die Arbeitnehmer sind die Dummen. Wer eine Arbeitsleistung anbietet, welche die Unternehmen im Ausland deutlich billiger einkaufen können, kann nicht zu den Gewinnern der Globalisierung gehören. Leider sind sehr viele Menschen von diesem Effekt betroffen - besonders die einfachen Industriearbeiter, für die die Gewerkschaften in den vergangenen Jahrzehnten sehr hohe Lohnsteigerungen herausholen konnten und die heute in Westdeutschland und der Schweiz die weltweit höchsten Stundenlohnkosten verursachen. Als Konkurrenten chinesischer und polnischer Arbeiter tragen sie die Last der Lohnanpassung. Sie haben die Wahl zwischen einer Verteidigung der Löhne bei wachsender Arbeitslosigkeit und einem Erhalt der Arbeitsplätze bei fallenden Löhnen.

Mitbeteiligung statt Mitbestimmung

Angesichts der zu erwartenden Verteilungsgewinne der Kapitalbesitzer und Unternehmenseigentümer sowie der Verluste der Lohnbezieher scheint es nahe zu liegen, durch eine schärfere Besteuerung der Kapitaleinkommen und eine steuerliche Entlastung der Lohneinkommen nach Kompensationsmöglichkeiten zu suchen. Unter Gerechtigkeits-Gesichtspunkten kann man nicht dagegen sein, die offenen Grenzen verhindern dies aber. Wenn man versucht, Kapitaleinkommen stärker zu besteuern, flieht das Kapital erst recht in andere Länder, und der Verteilungsspielraum für die Lohnpolitik schrumpft so stark, dass die Arbeitnehmer den Schaden haben.

Dies ist das zweite Dilemma, das die Globalisierung für den Sozialstaat westlicher Prägung bedeutet. Wegen der Kräfte des Faktorpreis-Ausgleichs, die er entfesselt, ändert sich die Einkommensverteilung zulasten der Arbeitnehmer, und eigentlich müsste der Staat die Einkommensumverteilung über den Haushalt forcieren, um dagegenzuhalten. Der Bedarf an sozialstaatlichem Ausgleich wächst. Aber gerade wegen der Globalisierung sind dem Staat die Hände gebunden. Er steckt in einer Zwickmühle, aus der es kaum ein Entrinnen gibt. Das heisst nun nicht, dass in dieser Situation gar kein Bedarf an Politik mehr bestünde, weil ja doch alles vergebens ist.

Zumindest das erste Dilemma kann man auflösen, also den Konflikt zwischen einem hohen Beschäftigungsstand und der Einkommenssicherung für die ärmeren Bevölkerungsschichten. Dieser Konflikt ist nämlich grossenteils die Folge eines ineffizient konstruierten Sozialstaates, der sich des Lohnersatzes bedient, um die Verteilungsziele zu erfüllen. Der Lohnersatz in Form von Arbeitslosengeld und Sozialhilfe soll die Konsequenzen der Arbeitslosigkeit abfedern. Er erzeugt sie aber selbst, weil er Mindestlohnanforderungen aufbaut, die die Wirtschaft angesichts der internationalen Niedriglohnkonkurrenz immer weniger gut erfüllen kann. Wenn man diesen Lohnersatz in Lohnzuschüsse umwandelt, kann man die Verteilungsziele des Sozialstaates verteidigen, ohne dafür dem Kapital mehr Steuern abverlangen zu müssen. Lohnersatz macht den Sozialstaat zum Konkurrenten der privaten Wirtschaft, der die Löhne hochtreibt und dort Arbeitsplätze vernichtet. Lohnzuschüsse machen den Staat zum Partner. Sie bauen keine Mindestlohnansprüche auf und schaffen genau die Flexibilität bei der Lohnbildung, die erforderlich ist, um die beschriebenen Handelsgewinne zu erzielen. Das Ifo-Institut in München hat unter dem Namen "Aktivierende Sozialhilfe" hierzu ein Reformprogramm für den deutschen Arbeitsmarkt entwickelt, das im Oktober 2003 als Gesetzesentwurf des Landes Hessen die Bundesratsmehrheit gewonnen hat. Dieses Programm ist die rationale Antwort auf die Kräfte der Globalisierung. Es überwindet das erste Dilemma, es sichert ohne zusätzliche Kostenfolgen für den Staat die Einkommen der Ärmsten, trotz Niedriglohnkonkurrenz aus aller Welt. Allerdings vermag es nicht die Einkommensverluste der Arbeitnehmer im Ganzen abzufedern, es ist eine Hilfe am untern Rand der Einkommensverteilung. Breitflächige Verluste der Lohnbezüger können letztlich nicht verhindert werden, denn das Kapital wird nicht eine weiter ausufernde Umverteilung finanzieren.

Der einzige Weg, diese Einkommensverluste zu verringern, liegt im Sparen. Die bisher nur auf ihr Lohneinkommen angewiesenen Bevölkerungsschichten der westlichen Wohlfahrtsstaaten müssen versuchen, durch Sparen in den Besitz jenes Produktionsfaktors zu kommen, der Gewinner der Globalisierung ist. Die Arbeitnehmer brauchen ein zweites Standbein, zum Lohneinkommen muss ein Kapitaleinkommen als Einkommensquelle hinzukommen. Dies spricht für eine Politik der Vermögensbildung in Arbeitnehmerhand und für eine Mitbeteiligung an den Unternehmen. Die deutschen Gewerkschaften standen in den siebziger Jahren vor der Frage, ob sie bei den Tarifverhandlungen auf die Mitbestimmung oder auf die Mitbeteiligung setzen sollten. Bekanntlich hatten sie sich für Ersteres entschieden. Dies war, wie heute klar ist, eine krasse Fehlentscheidung. Hätte die Arbeitnehmerschaft vor 35 Jahren damit begonnen, Vermögen zu akkumulieren, dann würde sie heute zu den Gewinnern des historischen Prozesses gehören, den wir Globalisierung nennen. Es ist noch nicht zu spät, das .Versäumte nachzuholen.

Verantwortlich für "Themen und Thesen":
Gerhard Schwarz und Beat Gygi

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