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Das Rätsel um die Europäische Energieversorgung: Systemversagen

Internetartikel von Giuseppe Bertola, Harold James und Hans-Werner Sinn, www.oekonomenstimme.org, 30.03.2015

Nachzulesen auf  www.oekonomenstimme.org

Wie könnte eine zukunftsorientierte europäische Energiepolitik aussehen, die auf marktwirtschaftlichen Prinzipien beruht, die Klimaerwärmung berücksichtigt und auch noch auf geopolitische Risiken reagieren kann? Um darauf Antworten zu geben, zeigt dieser Beitrag die Widersprüche auf, die im jetzigen System vorhanden sind.

Die Argumente für eine Europäische Energieunion – einen gemeinsamen Energiemarkt mit einheitlicher Regulierung – sind möglicherweise noch stärker als jene, die in den 1980er und 1990er Jahren für eine Europäische Währungsunion sprachen.1  Sicherheitsbedenken und die Sorge über Risiken drängen zur Implementierung dirigistischer Maßnahmen. Das „Commissariat général à la stratégie et à la prospective“ (2014) der Französischen Regierung zum Beispiel attestierte den Bedarf einer koordinierten Betrachtung der Mitgliedstaaten untereinander, um gemeinsam den Konflikt zwischen Versorgungssicherheit, Klimawandel und Erschwinglichkeit zu definieren. Wie sehr sollte die Antwort auf gegenwärtige Krisen – sei es die Sicherheitskrise als Folge der Destabilisierung der Ukraine oder die Debatte über globale Erderwärmung – von Marktmechanismen abhängen?

Koordinationsprobleme

Es gibt Parallelen der energiepolitischen Entwicklung in Europa zum problembehaftetem europäischen Weg in eine Währungsunion. Die energiepolitische Koordination in Bezug auf Kohle, zur damaligen Zeit wichtigster Brennstoff sowie Grundlage des industriellen Wohlstands, stand im Mittelpunkt des ersten maßgeblichen Vorstoßes einer Integration und bildete mit der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl den institutionellen Vorläufer der Europäischen Union. Diese Integration wurde gestützt von der Überlegung, dass Kohle und Stahl die Grundlage industrieller Kapazität und militärischen Potentials bildeten und dass eine abgestimmte Ordnung politischen Zusammenhalt und Europäischen Frieden hervorbringen würde. Wie auch die Währungsunion, wurde die europäische Erfahrung regelmäßig als Modell gepriesen, dessen Nachahmung in anderen Gegenden der Welt sich lohnen würde – bis Schwachstellen zum Vorschein kamen. Insbesondere der Emissionshandel wurde als ein Vorbild für eine globale Initiative gehandelt, mit der die Gefahr globaler Erwärmung durch CO2-Emissionen verringert werden konnte.

Eine abgestimmte Vorgehensweise muss jedoch auch hier offensichtliche Probleme adressieren, die oft nicht explizit anerkannt werden. Wie im Falle der Ziele „Wachstum, Stabilität und Zusammenhalt“ der Europäischen Union, stehen auch die Ziele der „Internal Energy Market“-Direktive von 1996 hinsichtlich (1) sicheren, (2) ökologisch verträglichen und (3) wettbewerbsfähigen Energiequellen im Konflikt zueinander: Erneuerbare Energie mag ökologisch verträglich sein, jedoch ist sie weder sicher noch günstig; ausländische Öl- und Gaslieferungen mögen zu gewissen Zeitpunkten günstig sein, unterliegen jedoch geopolitischen Risiken.

Aus ökonomischer Perspektive ist es Unsinn, konkurrierende Ziele mit dem Anspruch anzugehen, alle gleichzeitig erreichen zu wollen. Auch die dogmatische Ablehnung von Atomenergie und Emissionen kann kaum gerechtfertigt werden. Wie der klassische Zielkonflikt zwischen makroökonomischer Politik, freiem Kapitalfluss und festen Wechselkursen, können und sollten solche Konflikte im Rahmen einer sorgfältigen ökonomischen Bewertung und durch schlüssige sowie pragmatische politische Kompromisse gelöst werden. Die Politik muss eine Struktur bereitstellen, welche die unzähligen Handlungen der Marktteilnehmer – Produzenten und Konsumenten – mittels eines als fair und transparent wahrgenommenen Preismechanismus leitet. Ökonomisch sinnvoll kann eine sicherheitsorientierte Politik sein, wie Subventionen für erneuerbare Energien, die zwar die gegenwärtigen Kosten aber auch die wirtschaftliche Unabhängigkeit erhöhen.

Bewertung unterschiedlicher Risiken

Die Schwierigkeit bei der Formulierung einer zukunftsorientierten Energiepolitik besteht darin, unterschiedliche Risiken zu vergleichen und daraus angemessene politische Erkenntnisse abzuleiten. Es gibt mindestens vier unterschiedliche Wahrnehmungen von Risikofeldern. Und obwohl alle offenkundig sind, werden sie von den europäischen Ländern durchaus konträr interpretiert und bringen folglich verschiedenartige und wechselseitig inkompatible Antworten der nationalen Behörden hervor.

  1. Es ist nahezu sicher, gestützt von umfangreicher wissenschaftlicher Evidenz, dass CO2-Emissionen zu einem globalen Temperaturanstieg führen. Eine politische Antwort auf dieses Phänomen würde systematische Anstrengungen zur Reduktion von CO2-Emissionen beinhalten, wobei selbst von solchen Maßnahmen lediglich zu erwarten ist, dass sie die globale Erwärmung eher verlangsamen als beenden oder rückgängig machen. Solch eine Antwort bedarf weltweiter Zusammenarbeit. Kontinentale Bemühungen können höchstens eine Signalwirkung haben.
     
  2. Kernenergie ist eine naheliegende Möglichkeit zur Erzeugung von Energie ohne die schädigenden Wirkungen der CO2-Emission. Allerdings gibt es starke Unterschiede darin, wie Europäer nukleare Risiken bewerten und evaluieren. Angefangen mit der breiten Begeisterung in Finnland sowie der Befürwortung in Frankreich über die allgemeinen Zweifel in Deutschland bis hin zur vorbehaltslosen Ablehnung in Österreich sind praktisch alle möglichen Einschätzungen hinsichtlich der Kernenergie in der EU vertreten (OECD, 2010).
     
  3. Die Großzahl der industriellen Länder ist abhängig von Energieimporten, insbesondere von Öl und Gas. Selbst mit einem dramatischen Wechsel zu einer verbesserten Anwendung erneuerbarer Energien bieten kohlenstoffhaltige Brennstoffe (Gas und Öl) einen Grad an Flexibilität als Antwort auf Nachfrageschübe, für den keine klare oder günstige Alternative existiert. Darüber hinaus sind nur kohlenstoffhaltige Brennstoffe in der Lage, die äußerst volatile Produktion von Wind- und Solarenergie zu dämpfen. Die deutlichste Gefahr für Europa entstammt der Abhängigkeit von russischem Gas. Vergangene Diskussionen über Gaslieferungen sind vom Verdacht belastet, ein Monopolist (oder Beinahe-Monopolist) versuche, besondere Abkommen mit einzelnen Staaten zu schließen und eine Strategie des „divide et impera“ zu verfolgen.
     
  4. Elektrizitätsnetzwerke sind durch systematische Zusammenbrüche infolge von Überlastungen gefährdet, die durch zufällige Faktoren (klimatische Bedingungen, das Versagen einer bestimmten Einheit, sowie gelegentliche Überproduktion grüner Energie) verursacht werden. Ohne flexible Kapazitäten können Nachfragespitzen zu gewaltigen Ausfällen führen. Diese beeinträchtigen die Stromversorgung von Kontrollzentren sowie die Kommunikation zwischen den einzelnen Netzen und können so über einen Dominoeffekt zu weiteren Zusammenbrüchen von Kraftwerken führen.

Jede dieser Gefahren wird unterschiedlich gehandhabt. Da die öffentliche Debatte oftmals von einseitigen Überschriften geleitet ist, verursacht ein nuklearer Zwischenfall wie der in Fukushima ein größeres Gefühl von Gefahr als die vage, aber sicherere, langfristige Bedrohung durch den Klimawandel. Das Risiko eines systemischen Zusammenbruchs taucht höchstens als Folge eines konkreten Vorfalls in der politischen Auseinandersetzung auf. Als Konsequenz tendiert die Politik dazu, zu spät auf Gefahren zu reagieren.

Flexible Preissetzung und Anreize

Zwei fundamental unterschiedliche Philosophien sind in der Diskussion um die Frage erkennbar, ob Preise langfristig geplant/fixiert werden sollten (um Gewissheit über zukünftige Signale zu gewährleisten) oder nicht (um eine Antwortmöglichkeit auf kurzfristige und verzerrte Marktsignale zuzulassen). Die Debatte ist besonders bei den beiden Energiequellen ausgeprägt, die ökologisch und politisch am sensibelsten sind: Gas und Kernenergie.

Je größer die Angebotsvielfalt und je mehr Marktalternativen (z.B. unterschiedliche Energieformen) existieren, umso robuster kann eine Volkswirtschaft auf unvorhersehbare Ereignisse reagieren, inklusive des Versuchs, die Endkonsumenten zu erpressen. Liefervielfalt beschränkt die Macht der Rohstoffbereitsteller. Die Entstehung von Märkten kann demnach einen wesentlichen Anstoß liefern, die politischen Bedingungen in anderen Teilen der Welt zu verbessern und die in rohstoffreichen Ländern von korrupten Politikern extrahierte Monopolrente zu reduzieren.

In Europa besteht eine geographische Spaltung zwischen solchen Ländern, die sich auf Kassamärkte stützen, und solchen, die langfristige Öl-indexierte Verträge zum Kauf und Erhalt ihrer Gaslieferungen verwenden. Der Nordwesten Europas verwendet Kassamärkte mit einer Importinfrastruktur und Verteilern für Flüssigerdgas, während Öl-indexierte Kontraktmärkte in den Ländern Zentral-, Ost- und Südeuropas überwiegen, wo jeweils lediglich ein oder zwei Lieferanten Gas für lokale Märkte bereitstellen, also eine geringe Lieferdiversifikation besteht. Die geopolitische Strategie von Präsident Putin basiert eher auf einer Pipeline-Sichtweise der Welt als auf einer Version für Flüssigerdgas (Melling, 2010; Wilson, 2014).

Die Ukraine-Russland-Krise 2014 könnte ein größeres Bewusstsein für das Sicherheitsrisiko, eine erhöhte Bereitschaft zur Schaffung einer Infrastruktur für Flüssigerdgas und damit eine Ausweitung des Marktprinzips von Kassapreisen anstatt langfristiger Indexierung bezüglich anderer Energieprodukte bewirkt haben.

Flexibilisierung ist ein wichtiger Grundsatz in Märkten. Sie könnte aber auch eine größere Rolle in der Förderung inländischer Energieeffizienz spielen. Aus Sicht der Konsumenten könnte eine flexible Preissetzung eine zunehmend attraktiver werdende Möglichkeit der Nachfragesteuerung weg von Nachfragespitzen sein, wo Produktionskosten sowie Grenzkosten hoch sind. Die Verringerung extremer Nachfragespitzen (und entsprechender Preisspitzen) in einem Energieliefernetzwerk, das sich Kapazitätsbeschränkungen gegenüber sieht, erfordert eine bessere Verbindung von Angebotssystemen, die immer noch nicht vollständig integriert sind. Dasselbe gilt für die möglicherweise größeren Probleme der Glättung von Angebotsspitzen grüner Energie. Kommt es, wie es in Deutschland regelmäßig der Fall ist, dank der Schließung konventioneller Kraftwerke zur Ausreizung der nationalen Glättungskapazität, so ist es erforderlich, die überschüssige Elektrizität an andere nationale Energiemärkte zu veräußern und deren Glättungskapazität zu nutzen.

Eine weitere Verbesserung der Verbindung der Europäischen Energiemärkte erfordert substantielle Investitionen in Übertragungssysteme. Eine Antwort auf die Finanz- und Schuldenkrise, welche gleichermaßen eine Krise des europäischen Wachstums ist, ist die Forderung nach einem höheren Maß an sowohl privaten als auch staatlichen Investitionen in Europa. Das Problem ist, dass in der Vergangenheit ein Großteil der staatlichen Investitionen infolge von Feilscherei auf Seiten der Politik fehlgeleitet wurde. Auch private Investitionen wurden, vor allem während großer Baubooms, fehlgeleitet. Investitionen in Energienetzwerke könnten geeignete Anreize für private Produzenten setzen, innovative Wege zur Erzeugung von sauberer Energie zu verfolgen. Da sich die Suche nach Finanzierungsquellen mit der weitverbreiteten Haltung deckt, Europa solle große Infrastrukturprojekte prüfen, ist es vorstellbar, die neuen Energieübertragungskanäle, sowohl Stromtrassen als auch Gas-Pipelines, mittels staatlicher oder einer Mischung aus staatlicher und privater Bereitstellung zu finanzieren. Eine Sicherheitsabgabe für das Energieangebot könnte ein angemessener Weg sein, die fiskalische Nachhaltigkeit einer solchen Investition sicherzustellen.

Literatur

Französische Regierung, Commissariat général à la stratégie et à la prospective, (2014), The Crisis of the European Electricity System.

Melling, A. J. (2010), Natural Gas Pricing and its Future: Europe as the Battleground, Carnegie Endowment for International Peace, Washington D.C.

OECD Nuclear Energy Agency (2010), Public Attitudes to Nuclear Power.

Wilson, A. (2014), Ukraine Crisis: What it Means for the West, Yale University Press, New Haven.

Fußnoten

1 Dieser Beitrag ist eine Kurzversion des Kapitels 2 The European Energy Conundrum: Power Failure aus dem EEAG Report on the European Economy 2015, 2015, 51-65.

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