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Migration in Europa: Zu viel des Guten?

Internetartikel von John Driffill und Hans-Werner Sinn, www.nzz.ch, 01.04.2015

Nachzulesen auf  www.nzz.ch

Vielerorts in Europa wird Stimmung gemacht gegen die Einwanderung. Gleichzeitig ist in der EU die Personenfreizügigkeit ein unverletzbares Prinzip. Sind die Freizügigkeit und die Abwehr von Sozialtourismus überhaupt miteinander vereinbar?

Es ist eine europäische Ironie, dass zur Stützung der Währungsunion zu wenig, für die soziale Harmonie aber zu viel Arbeitskräftemobilität vorliegt. Die EU verfolgt drei nicht miteinander zu vereinbarende Ziele: Personenfreizügigkeit, das Sozialstaatsprinzip und die Inklusion ausländischer Migranten in den Sozialstaat. Sie kann mindestens eines der Ziele nicht vollauf erreichen.

Grössere Mobilität

Die Krise dauert an, die Arbeitslosigkeit bleibt auf hohem Niveau, und die Realeinkommen sinken. Gleichzeitig wächst die Angst, dass die Einwanderung aus einkommensschwachen Mitgliedstaaten Jobs und Löhne gefährdet, den Wohnungsmarkt und die öffentliche Infrastruktur unter Druck setzt und die Belastung für den Sozialstaat erhöht. Einwanderungskritische Parteien am Rande des politischen Spektrums nehmen der bürgerlichen Mitte Wählerstimmen weg und erzwingen eine härtere Haltung gegenüber der Einwanderung.

Die Beziehung zwischen Migration und der Einstellung dazu ist komplex. Eurostat veröffentlicht eine «Rohziffer des Migrationssaldos» (siehe Abbildung 1), die das tatsächliche Bevölkerungswachstum abzüglich des geschätzten natürlichen Wachstums darstellt, das in Abwesenheit von Migration auftreten würde.

Weder die Welle der Nettoeinwanderung nach Deutschland im Anschluss an die Wiedervereinigung Anfang der 1990er Jahre noch die beachtliche Nettoeinwanderung nach Spanien und Irland in den Boomjahren vor 2008 riefen grossen Widerstand hervor. Während die ökonomischen Probleme des «Schuldeneuropa» zu einer Nettoauswanderung aus Irland, Spanien und Portugal seit dem Jahre 2009 führten, nahm die Nettoeinwanderung nach Deutschland zwar kontinuierlich zu, blieb aber unter dem Niveau der 1990er Jahre. Die legale Migration aus Osteuropa sowie die illegale Migration aus Nordafrika und anderen Gegenden liessen die Zuwanderung nach Italien im Jahre 2013 rasch anschwellen. Demgegenüber erlebte Polen eine beständige Nettoauswanderung mit einem deutlichen Anstieg nach dem EU-Beitritt im Jahre 2004. Die Nettoeinwanderung nach Grossbritannien wirkt im Vergleich zu den Zuwanderungsströmen, die Deutschland, Spanien und Irland in der Vergangenheit verkraftet haben und Italien zurzeit bewältigen muss, eher gering. Über alle Länder hinweg gesehen ist die Nettoeinwanderung seit dem Jahre 2009 quantitativ weniger bedeutend als zuvor. Warum also gewinnen Immigrationsgegner an Zustimmung?

Der Wohlfahrts-Magnet

Einwanderung wird besonders von älteren und geringqualifizierten Arbeitern gefürchtet. Sie nehmen Einwanderer, die noch weniger verdienen, als Gefahr für ihre Arbeitsplätze wahr. Die empirische Evidenz zu diesem Thema ist allerdings nicht eindeutig. Grundsätzlich zieht ein von hohen und progressiven Steuern finanzierter grosszügiger Sozialstaat eher geringqualifizierte und geringverdienende Einwanderer an, die sehr wahrscheinlich Nettoprofiteure sind. Demgegenüber zieht ein Land mit geringen Steuern und einem beschränkten Sozialsystem eher hochqualifizierte, gutverdienende und unternehmerische Einwanderer an. Diese Einsicht geht zurück auf die «Wohlfahrts-Magnet»-Hypothese von George J. Borjas aus dem Jahr 1999.

Zwar besteht allgemeine Einigkeit, dass die Arbeitsmarkteffekte der Einwanderung trotz der dem Wohlfahrts-Magnet geschuldeten Verzerrung positiv sind, doch zeigen empirische Studien erhebliche internationale Unterschiede bei den fiskalischen Auswirkungen von Migration. Bei der Analyse des deutschen sozioökonomischen Panels (SOEP) fanden Sinn und Werding (2001) sowie Sinn et al. (2001) heraus, dass 1997 die fiskalischen Kosten eines seit weniger als einem Jahrzehnt in Deutschland lebenden Einwanderers netto 2367 € pro Jahr betrugen, wobei diese Kosten bei Berücksichtigung von Langzeit-Einwanderern auf 726 € fielen. In einer ebenso auf dem sozioökonomischen Panel basierenden Studie stellte Bonin (2014) fest, dass im Jahre 2012 Ausländer 3300 € mehr einzahlten, als sie in Form von Sozialleistungen und kostenloser Schulbildung erhielten, wobei er betonte, dass dieser Saldo negativ würde, wenn alle öffentlichen Ausgaben mitberücksichtigt würden. Tatsächlich ändert sich der Saldo auf minus 1800 Euro je Ausländer, wenn ein breiterer Ansatz verfolgt wird.

EU-Verträge

Ferner legt der Autor auf Basis einer Generationenbilanzierungsstudie dar, dass ein Ausländer oder eine Ausländerin durchschnittlich Nettokosten in der Höhe von 79 000 € über seine oder ihre Lebenszeit verursacht. Im Gegensatz dazu fanden Dustmann und Frattini (2014) in einer auf indirekten ökonometrischen Beobachtungen basierenden Studie des Vereinigten Königreiches, die alle Regierungsausgaben umfasst, einen in der Summe positiven fiskalischen Effekt der Einwanderer, wobei Einwanderer von ausserhalb des Europäischen Wirtschaftsraums einen negativen Beitrag liefern. Die Unterschiede könnten dem weniger grosszügigen Sozialsystem Grossbritanniens geschuldet sein, das höher qualifizierte Einwanderung impliziert. Die Erklärung könnte aber auch in der Verfügbarkeit besserer Daten für Deutschland liegen.

Unabhängig von den Auswirkungen auf die Finanzen des Sozialstaates ist die Personenfreizügigkeit seit dem Vertrag von Paris von 1951 ein unverrückbares Prinzip der EU. Direktive 2004/38/EC sichert zwar jedermann zunächst nur ein uneingeschränktes Aufenthaltsrecht für bis zu drei Monate in jedem Mitgliedstaat. Alle arbeitenden oder selbständigen Unionsbürger haben aber ein Aufenthaltsrecht für mehr als drei Monate. Ferner haben grundsätzlich alle Unionsbürger ein unbegrenztes Aufenthaltsrecht, sofern sie über ausreichende Finanzmittel verfügen, um dem Sozialleistungssystems nicht zur Last zu fallen; dazu müssen sie unter anderem eine ausreichende Krankenversicherung nachweisen.

Zuwanderung ins Sozialsystem

EU-Bürger (und Nicht-EU-Familienmitglieder, die mit ihnen gelebt haben) erhalten in einem anderen Mitgliedstaat automatisch das bedingungslose Aufenthaltsrecht, wenn sie dort fünf Jahre legal gelebt haben. Sie haben dann wie jeder Einheimische Anspruch auf alle steuerfinanzierten Sozialleistungen und andere lokale Leistungen. Dies bedeutet, dass eine Einwanderung in das Sozialsystem eines jeden EU-Mitgliedstaates möglich ist, ohne jemals am offiziellen Arbeitsmarkt teilzunehmen – mit der Einschränkung, dass während der ersten fünf Jahre keine Sozialleistungen verfügbar sind.

Die Direktive macht deutlich, dass die Abhängigkeit eines EU-Bürgers von sozialer Unterstützung nicht automatisch zu seiner Ausweisung aus dem Land führt. Falls der Bürger Arbeiter oder Selbständiger ist oder den Mitgliedstaat auf der Suche nach Beschäftigung betrat, darf er so lange nicht ausgewiesen werden, wie er zeigen kann, dass er weiterhin auf der Suche nach Arbeit ist, und eine reelle Chance hat, Arbeit zu finden.

Dennoch hielt der Europäische Gerichtshof kürzlich fest, dass Einwohner eines Mitgliedstaates, die allein für die Beantragung sozialer Leistungen in einen anderen Mitgliedstaat reisen, während der ersten fünf Jahre vom Erhalt bestimmter Sozialleistungen ausgeschlossen werden können. Während also ihre Handlungsfreiheit durch Verträge und Direktiven beschränkt ist, können die Mitgliedstaaten dennoch Personen, die als «Wohlfahrtstouristen» zu bezeichnen sind, temporär bestimmte Leistungen verweigern.

Was kann getan werden?

Aus ökonomischer Sicht kann Freizügigkeit innerhalb einer Gemeinschaft mit nationalen Sozialsystemen der Umverteilung und stark voneinander abweichenden Realeinkommen zu übermässiger Einwanderung von geringqualifizierten Arbeitern nach Nordeuropa führen. Was können Mitgliedstaaten im Rahmen der bestehenden EU-Verträge und -Direktiven tun, um einer Sozialmigration entgegenzuwirken? Eine Möglichkeit besteht darin, das Inklusionsprinzip zu begrenzen, also das Prinzip, dass die Sozialleistungen vom Gastland erbracht werden müssen.

Gegenwärtig werden die Sozialleistungen vom Gastland und nicht vom Heimatland bestimmt. Alternativ könnte man aber auch das Heimatland für die Leistungen verantwortlich machen. Während das Inklusionsprinzip politischen Tendenzen zur Begrenzung der Migration Vorschub leistet und insofern mit der Personenfreizügigkeit kollidiert, verträgt sich das Heimatlandprinzip voll und ganz damit, weil der Bezieher von Sozialleistungen das Recht hat, diese Leistungen in jedem EU-Land seiner Wahl zu konsumieren.

Das Heimatlandprinzip hat darüber hinaus den Vorteil, dass es auch den Anreiz der Länder reduziert, ihre Sozialleistungen zu senken, um nicht zum Ziel von Armutswanderungen zu werden. Das gemeinhin befürchtete «Race to the Bottom» zwischen Sozialsystemen, die sich in einem Wettbewerb der Abschreckung von Sozialmigranten befinden, würde vermieden. Selbst wenn in einer entfernten Zukunft alle EU-Länder gleich werden sollten (und damit auch keine Nettomigration aufweisen), würden die Anreize, sich gegenseitig in Bezug auf Sozialleistungen zu unterbieten, bei einer Beibehaltung des Wohnsitzprinzips für nicht arbeitende Einwanderer ein Gleichgewicht mit zu geringer Umverteilung hervorbringen.

Versicherungsprinzip

Die Alternative der Angleichung der Sozialleistungen über die EU hinweg ist ebenfalls eine Möglichkeit, die Wohlfahrtsmigration einzudämmen, doch ist das vorläufig ein Wunschtraum. Die Implementierung wäre praktisch unmöglich und brächte aufgrund der riesigen Unterschiede im Lebensstandard und bei der Produktivität innerhalb der EU mehr Schaden als Nutzen; weite Teile der Union würden unter untragbarer Arbeitslosigkeit leiden.

In den Sozialsystemen sollte im Übrigen das Versicherungsprinzip wiederhergestellt werden; Leistungszahlungen sollten also enger mit Beiträgen verknüpft werden. Solch ein Vorhaben erfährt keine Verzerrung durch das Inklusionsprinzip. Alle Ansprüche auf Sozialleistungen, die durch Beiträge verdient wurden, sollten indes international übertragbar sein. Die Kosten der Sozialleistungen würden von den Staaten getragen werden, welche die Beiträge empfangen haben. Falls dies zentral organisiert würde, würde ein solches System eine immense Datenerfassung sowie die Angleichung der Sozialversicherungssysteme erfordern. Eine Zentralisierung ist jedoch nicht erforderlich, falls die Ansprüche unabhängig vom Aufenthaltsland an die Länder gerichtet werden können, in welchen sie erworben wurden.

Literatur:
Borjas, G. J. (1999): Immigration and Welfare Magnets. Journal of Labour Economics 17, S. 607–37.

Bonin, H. (2014): Der Beitrag von Ausländern und künftiger Zuwanderung zum deutschen Staatshaushalt. Bertelsmann-Stiftung.

Britische Regierung, Home Office and Department for Business, Innovation and Skills (2014), Impacts of Migration on UK Native Employment: An Analytical Review of the Evidence. Occasional Paper Nr. 109.

Dustmann, C., und T. Frattini (2014): The Fiscal Effects of Immigration to the UK. Economic Journal 124, S. F593–F643.

Europäisches Parlament und Rat der Europäischen Union (2004), Directive 2004/38/EC of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004. Official Journal of the European Union 47, S. 77–123.

Kerr, S. P., und W. R. Kerr (2011): Economic Impacts of Migration: A Survey, NBER Working Paper Nr. 16736.

Sinn, H.-W., G. Flaig, M. Werding, S. Munz, N. Düll und H. Hofmann (2001), EU-Erweiterung und Arbeitskräftemigration: Wege zu einer schrittweisen Annäherung der Arbeitsmärkte. IFO-Beiträge zur Wirtschaftsforschung 2.

Sinn, H.-W., und M. Werding (2001): Immigration Following EU Eastern Enlargement. CESifo Forum 2, S. 40–7.

 

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