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Krise oder Kollaps?

Interview mit Hans-Werner Sinn und Bert Rürup, Goethe Institut Online, Januar 2006

Zu viele Alte, zu viele Arbeitslose und zu wenig Kinder – die umlagefinanzierte, gesetzliche Rentenversicherung, Krankenversicherung, Pflegeversicherung und Arbeitslosenversicherung befinden sich auf halber Strecke zwischen Krise und Kollaps. Die führenden Wirtschaftsexperten Professor Dr. Bert Rürup und Professor Dr. Hans-Werner Sinn analysieren die Zukunft der sozialen Sicherungssysteme zwischen staatlicher Fürsorge und privater Vorsorge.

Professor Rürup, Professor Sinn, wo sehen Sie die Hauptgründe für die schleichende Erosion der sozialen Sicherungssysteme?

Rürup: Wenn Sie die Erosion der Einnahmen meinen, diese Auszehrung der Finanzierungsbasis ist letztlich der Tatsache geschuldet, dass alle unsere Sozialversicherungen im Wesentlichen auf dem sozialversicherungspflichtigen Lohn basieren und die sozialversicherungspflichtige Beschäftigung rückläufig ist. Die Folge ist ein Erhöhungsdruck auf die Beitragssätze, hohe Beitragssätze führen zu hohen Arbeitskosten und damit zu einer Beeinträchtigung der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung. Dies wiederum hat zusammen mit einer hohen Arbeitslosigkeit zur Folge, dass die Beitragseinnahmen beeinträchtigt werden, was letztlich wieder zu Beitragssatzerhöhungen führt. Es kommt, solange die sozialversicherungspflichtige Beschäftigung abnimmt, zu einem Teufelskreis. Unter Erosion kann man aber auch verstehen, dass das Leistungsniveau der sozialen Sicherung insgesamt sinkt. Und in der Tat sind die letzten Jahre dadurch gekennzeichnet, dass es in den Systemen der sozialen Sicherung zu Leistungsrücknahmen und stärkeren Beteiligungen der Versicherten gekommen ist. Diese leistungsseitige Erosion der Sozialversicherungen ist die Konsequenz der politisch gewollten Leistungsrücknahmen als Antwort auf die einnahmeseitigen wie ausgabenseitigen Probleme dieser Systeme.

Sinn: Im Moment liegt der Grund vor allem in der zunehmenden Arbeitslosigkeit, die Mehrkosten beim Arbeitslosengeld aber auch für die Frühverrentungsmodelle bedeutet. Die Rentenprobleme kommen erst noch. Derzeit hat Deutschland im Verhältnis zu seiner Arbeitsbevölkerung eher noch weniger Rentner, als es einer Normalsituation entspricht, weil sich die Arbeitenden die Finanzierung ihrer Eltern noch mit relativ vielen Geschwistern teilen können. Der Teufelskreis bei der Arbeitslosigkeit ist von Herrn Rürup richtig beschrieben worden. Die Lohnkosten steigen aber nicht nur wegen der Sozialabgaben, sondern vor allem auch wegen der sozialen Leistungen selbst. Die Sozialleistungen sind nämlich im Wesentlichen als Lohnersatz konstruiert. Man erhält sie, wenn man nicht arbeitet, und verliert sie, wenn man es tut. Dadurch werden Mindestlohnansprüche aufgebaut, die die Marktwirtschaft überbieten muss, angesichts der niedrigen Produktivität der Betroffenen vielfach aber nicht überbieten kann. Ich sehe das Hauptproblem unseres Sozialsystems darin, dass es diese Mindestlohnansprüche aufbaut und dadurch die ganze Lohnskala wie eine Ziehharmonika von unten her hochschiebt. Das erzeugt eine Massenarbeitslosigkeit, der man ohne Sozialabbau nur durch den Wechsel zu einer aktivierenden Sozialpolitik begegnen kann, die sich des Instrumentes der Lohnzuschüsse bedient.

Wiederholt musste die Rentenkasse sogar durch den Bundeshaushalt – also mit Steuermitteln – ausgeglichen werden. Wie dringend sind die Reformen?

Rürup: Im letzten Jahr musste die Rentenversicherung beim Bund einen noch 2005 rückzahlbaren Kredit zur Liquiditätssicherung aufnehmen. Im Übrigen wurde 2005 die Liquidität durch das Vorziehen von sowieso zu zahlenden Bundeszuschüssen gewährleistet. Dass die Rentenkasse regelmäßig in Form des Bundeszuschusses aus dem Bundeshaushalt mitfinanziert wird, kann mit den von der Rentenversicherung zu finanzierenden versicherungsfremden Leistungen (Mehrkosten, die nicht durch entsprechende Beitragszahlung gedeckt sind wie die Anrechnung von Hochschul- oder Kindererziehungszeiten – die Red.) begründet werden. Diese Leistungen stellen gesamtgesellschaftliche Aufgaben dar und sollten somit von der gesamten Gesellschaft, also von der Steuerzahlergemeinschaft, finanziert werden. Da die versicherungsfremden Leistungen derzeit noch die Höhe der Bundeszuschüsse übersteigen, ist die Unterstützung der Rentenkasse aus dem Bundeshaushalt gerechtfertigt. Gleichwohl besteht in der gesetzlichen Rentenversicherung noch Reformbedarf, will man die Beitragssatz-Ziele von 20 Prozent bis 2020 und 22 Prozent bis 2030 einhalten. Der Sachverständigenrat hat dazu vorgeschlagen – wie jetzt im Koalitionsvertrag auch aufgegriffen – das gesetzliche Renteneintrittsalter schrittweise auf 67 Jahre zu erhöhen. Zudem müssen die aufgrund einer Schutzklausel unterbliebenen Rentenniveau-Senkungen nachgeholt werden, in dem in die Renten-Anpassungsformel ein Nachholfaktor eingebaut wird. Und es gibt - allerdings nur in der längeren Perspektive - Einsparmöglichkeiten, zum Beispiel im Bereich der Hinterbliebenenversorgung.

Sinn: Es ist doch sowieso der Fall, dass die Rentenkasse einen Kapitalstock hat, der nur für eine Woche reicht. In einem Umlagesystem gibt es temporär immer mal Schwierigkeiten, das ist nicht der Punkt. Entscheidend ist, dass wenn die "Baby-Boomer“, die jetzt um die 40 Jahre alt sind, ins Rentenalter kommen, plötzlich eine riesige finanzielle Krise in der Rentenversicherung auftreten wird – also in 15 bis 20 Jahren. In dreißig Jahren wird sich die Zahl der Rentner relativ zur Zahl der Arbeitenden gegenüber heute verdoppelt haben, und dann geht das Umlagesystem in die Knie. Die Riester-Rente war die richtige Antwort auf dieses Problem. Sie hätte nur zur Pflicht gemacht werden müssen. Allzu viele Leute beziehen eine Trittbrettfahrerposition. Sie verlassen sich darauf, dass der Sozialstaat sie im Alter nicht hängen lassen wird, auch wenn sie selbst nicht vorsorgen.

Wie radikal müssen die Reformen sein? Ist das System der umlagefinanzierten Sicherung, wie es bereits seit Bismarck besteht, überhaupt noch zu retten?

Rürup: Eine radikale Reform muss nicht unbedingt in einem Übergang zu einem kapitalgedeckten System bestehen. So ist zum Beispiel der Vorschlag in der Krankenversicherung, im Umlagesystem zu bleiben, aber von der einkommensbezogenen Beitragsbemessung abzugehen, zu Pauschalbeiträgen überzugehen und den sozialen Ausgleich von reich zu arm dem dafür kompetenteren Steuersystem zu übertragen. Dies wäre eine durchaus radikale Reform, was die heftigen und teilweise sehr emotional vorgebrachten Widerstände gegen solche Vorschläge beweisen. Eine vollständige Abkehr von der Umlagefinanzierung in allen Sozialversicherungszweigen ist wegen der enormen Übergangskosten und Übergangsprobleme unrealistisch und im Übrigen auch nicht wünschenswert.

Sinn: Es gibt ja keine Alternative. Ein Umstieg in ein Kapital gedecktes System ist wirklich unmöglich, weil die Finanzierungslasten für die Abdeckung der Ansprüche, die heute aufgebaut sind, dadurch nicht verschwinden. Der Systemwechsel kann so also nicht erfolgen. Aber es ist richtig, dass der finanzielle Engpass nicht dadurch gelöst werden sollte, dass man den Arbeitenden immer mehr Beiträge abverlangt. Die Beitragssätze im Rahmen der gesetzlichen Rentenversicherung sollten konstant gehalten werden, so dass sich die demographischen Probleme in einer entsprechenden Rentenniveausenkung äußern müssen. Und dann muss man mit der Riester-Rente aufstocken, damit in der Summe aus der sicheren gesetzlichen Altrente und der Riester-Rente ein akzeptables Gesamtrentenniveau heraus kommt. Allerdings würde ich die Pflicht zum Riester-Sparen auf die Kinderlosen beschränken. Wer Kinder hat und damit die Basis der Renten der Zukunft legt, kann nicht sparen. Es wäre ungerecht, ihn sparen zu lassen, um sich die Rente, die er mit seinen Kindern für alle ohnehin gesichert hat, ein zweites Mal zu sichern. Er sollte statt dessen in den Genuss einer weiteren umlagefinanzierten Rente, der so genannten Kinderrente, kommen, die die Generation seiner Kinder mit Steuern bezahlt. Ich stelle mir konkret vor, dass junge Leute, die ins Berufsleben eintreten, sofort Riester-Sparen müssen. Wird das erste Kind geboren, wird ein Drittel der akkumulierten Ersparnis frei, und die laufende Pflichtersparnis wird um ein Drittel erlassen. Beim zweiten und dritten Kind wird analog verfahren. An die Stelle der fehlenden Riester-Rente tritt dann sukzessive die Kinderrente.

Andere Länder haben den Schritt zu kapitalgedeckten Sicherungssystemen vorgemacht. Was hindert Deutschland an ähnlichen Schritten?

Rürup: Man sollte sich von der Vorstellung verabschieden, dass der Wechsel zu Kapital gedeckten Systemen das Allheilmittel für die Probleme der Sozialversicherungen insbesondere für das demographische Problem sei. Die Lasten, die aus der demographischen Entwicklung herrühren, können durch keine wie auch immer ausgestaltete Reform beseitigt werden. Es ist nur möglich, durch Maßnahmen die Lasten anders zu verteilen. Etwa dadurch, die kapitalgedeckten Elemente in den Sozialversicherungen zu stärken. In der gesetzlichen Rentenversicherung ist mit der Riester-Reform von 2001 der richtige Schritt zu einer ergänzenden Kapitaldeckung gemacht worden. In der Pflegeversicherung ist ein solcher Schritt dringend notwendig, da dort die Abhängigkeit von der demographischen Entwicklung besonders groß ist. In der Krankenversicherung ist diese Abhängigkeit weniger stark ausgeprägt. Trotzdem ist es auch hier möglich, zusätzlich Kapitaldeckungskomponenten zur Beitragsglättung zu etablieren.

Sinn: Es gibt nur wenige Länder, die tatsächlich über Kapital gedeckte Systeme verfügen, denn meistens wurden die Kapitalbestände frühzeitig verfrühstückt. Eine Ausnahme ist freilich Holland, wo die Kapitaldeckung sehr gut funktioniert. Ich bin durchaus der Meinung, dass man Kapitaldeckung braucht, aber nicht weil wir damit das bessere System haben, sondern weil die absehbare Krise und die Versorgungsmängel in 30 Jahren nur auf eine Weise behoben werden können.

Warum hat die Politik so lange die gesetzliche Säule in den Vordergrund gestellt, obwohl die demographische Entwicklung schon lange absehbar ist?

Rürup: Noch einmal: Auch eine gesetzliche Säule kann demographiefest sein beziehungsweise gemacht werden. In der Tat ist es aber so, dass mit dem Aufbau einer kapitalgedeckten Schicht in der Rentenversicherung, wie sie mit der Riester-Reform 2001 eingeleitet wurde, schon früher hätte begonnen werden sollen. Die Politik hat zu lange "Sicherheit der Renten" suggeriert. Einen wirklich großen Fehler hat man allerdings mit der Einführung der sozialen Pflegeversicherung als umlagefinanzierte Sozialversicherung im Jahr 1995 begangen. In Anbetracht der bereits damals bekannten demographischen Entwicklung und der enormen Altersabhängigkeit der Pflegeausgaben wäre hier der Aufbau eines kapitalgedeckten Systems unbedingt angezeigt gewesen.

Sinn: Weil die Politik nicht langfristig denken kann. Die Politiker haben einen Zeithorizont von im Mittel zwei Jahren. Das ist eine Demokratieschwäche.

Wo steht Deutschland mit seinen Reformen im internationalen Vergleich?

Rürup: Diese Frage ist kaum zu beantworten, da es keine verbindlichen Standards hinsichtlich des Versichertenkreises, des Leistungsniveaus oder der Art der Finanzierung gibt, an dem der Stand nationaler Reformen beurteilt werden könnte. Gleichwohl wird man sagen können, dass die deutsche Politik in Sachen gesetzlicher Rentenversicherung zwischenzeitlich so ziemlich alles gemacht hat, um das bestehende System demographiefest zu machen. Nun wird es in der Zukunft darum gehen müssen, die sozialversicherungspflichtige Beschäftigung zu stabilisieren und - im Interesse einer auch langfristigen Sicherung des Lebensstandards - die kapitalgedeckten Ergänzungssysteme voran zu bringen. In der Krankenversicherung erwarte ich in diesem Jahr den überfälligen Einstieg in eine Finanzierungsreform, die die Gesundheitskosten von den Arbeitskosten abkoppelt. Eher skeptisch bin ich, was eine konzeptionelle Weiterentwicklung der Pflegeversicherung angeht.

Sinn: Ich glaube, ganz gut. Die Schweden haben eine Teil-Kapitaldeckung eingeführt und wir haben sie auch eingeführt. In vielen Ländern stehen diese Schritte noch aus. Allerdings hilft es uns nichts, wenn die anderen auch langsam sind – denn je später wir reformieren, desto schwieriger wird es, die Finanzkrise zu vermeiden. Wir müssen nach der Riesterrente nun dringend die Kinderrente einführen, aus Gründen der Gerechtigkeit und um den jungen Familien wieder zu zeigen, wie es wirklich ist: dass man im Alter nur dann leben kann, wenn man Ersparnisse hat oder Kinder, die einen ernähren. Diese ökonomische Selbstverständlichkeit ist durch die Sozialisierung der Kinder im herrschenden System aus dem Bewusstsein der Menschen ausgeblendet worden. Sie muss ihnen wieder vor Augen geführt werden.

Was raten Sie der so genannten "Sandwich-Generation"? Was kann ein heute 20-Jähriger überhaupt noch von der gesetzlichen Rente erwarten?

Rürup: Salopp: Länger arbeiten, Kapital bilden und Kinder kriegen. Abgewogener: Es ist schwer zu sagen, welche Gestalt die gesetzliche Rentenversicherung in der zweiten Hälfte dieses Jahrhunderts haben wird. Auf jeden Fall wird er länger arbeiten müssen, also in einem höheren Alter in Rente gehen, und sicherlich wird es in der gesetzlichen Rentenversicherung weitere Reformmaßnahmen geben. Nach heutigem Stand der Dinge wird aber ein im Jahr 1985 geborener Mann immer noch eine nominale implizite Beitragsrendite ("Verzinsung" der Beiträge bis zum Rentenbeginn ohne Berücksichtigung von Inflation – die Red.) von über zwei Prozent und eine Frau von über drei Prozent erhalten. Denn eines darf nicht vergessen werden: Die Reformen der letzten Jahre kamen, was die implizite Rendite der Rentenversicherung angeht, vor allem diesen jungen Jahrgängen zugute. Ohne diese Reformen hätten sie – hauptsächlich aufgrund der dann höheren Beitragssätze – eine geringere "Verzinsung" ihrer Beiträge realisiert. Die Reformen der letzten Jahre waren Reformen für die Enkel der heutigen Rentner.

Sinn: Ich finde, die jungen Leute sollten sich wehren! Denn sie sind diejenigen, die nach der jetzigen Rentenformel die riesigen Lasten für die Finanzierung der heute 40jährigen werden leisten müssen. Die Generation der 20-jährigen muss sich dagegen wehren, von den 40-jährigen später ausgebeutet zu werden, in dem ihnen immer höhere Beitragssätze abverlangt werden. Natürlich: Die Rendite eines Rentensystems kann nie die Kapitalmarktrendite erreichen. Das liegt auch daran, dass das System ohne Kapital beginnt: Man schüttet Renten aus, ohne dass man einen Kapitalstock hat und macht also von vornherein der ersten Generation Geschenke. Wir haben vielfach solche Erst-Generationsgeschenke verteilt. Nicht nur Bismarck hat das getan, sondern später auch Adenauer. Und in den 70er Jahren durften die Selbständigen plötzlich mitmachen. Diese ganzen historischen Geschenke äußern sich darin, dass nachfolgende Generationen mit einer niedrigeren Rendite als die Kapitalmarktrendite Vorlieb nehmen müssen. Für einen heute 20-jährigen also bleibt nur: Sparen, und sich nicht auf das Rentensystem verlassen. Auch Kinder kriegen, weil irgendwann alle merken werden, dass es ohne Kinder keine Zukunft gibt. In der Werteskala der Menschen stehen Kinder heute sehr weit unten. Wenn wir die Konsequenzen spüren, werden Kinder wieder ganz oben stehen. Wer keine Kinder hat, wird später arm dran sein.

Prof. Dr. Dr. h. c. Bert Rürup
Geboren 1943 in Essen, Studium der wirtschaftlichen Staatswissenschaften in Hamburg und Köln, seit 1979 Professor für Volkswirtschaftslehre und insbesondere Finanzwissenschaft an der Technischen Universität Darmstadt. Studium der Volkswirtschaftslehre an der Universität des Saarlandes in Saarbrücken, 1999-2001 Mitglied des Expertenkreises des Bundesarbeitsministers zur Vorbereitung der Rentenreform 2001, seit 2000 Mitglied des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, seit 2002 Vorsitzender der Sachverständigenkommission zur Neuordnung der Besteuerung von Altersvorsorgeaufwendungen und Alterseinkommen sowie Vorsitzender der Kommission für die Nachhaltigkeit in der Finanzierung der Sozialen Sicherungssysteme.

Prof. Dr. Dr. h. c. Hans-Werner Sinn
Geboren 1948 in Brake/Westfalen, Studium der Volkswirtschaftslehre an der Universität Münster, seit 1984 Professor für Nationalökonomie und Finanzwissenschaft an der Ludwig-Maximilians-Universität in München, seit 1989 Mitglied im Wissenschaftlichen Beirat des Bundeswirtschaftsministeriums, seit 1991 Direktor des Centre for Economic Studies (CES) der Ludwig-Maximilians-Universität München, seit 1999 Präsident des ifo Instituts für Wirtschaftsforschung und Geschäftsführer der CESifo GmbH. 1996 – 2000 Vorsitzender des Vereins für Socialpolitik. Ab September 2006: Präsident des International Institute of Public Finance, des Weltverbandes der Finanzwissenschaftler, also jener Ökonomen, die sich mit der Rolle des Staates in der Marktwirtschaft beschäftigen.

Interviews: Andreas Mayer
Andreas Mayer ist Diplom-Volkswirt und Freier Journalist in Köln

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