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Aktuelles Stichwort

Strukturelles Defizit

Das strukturelle Defizit ist eine um konjunkturelle und Einmalfaktoren bereinigte Maßgröße für die Finanzierungslücke in den öffentlichen Haushalten. Es spiegelt das über den Konjunkturzyklus hinweg bestehende Haushaltsdefizit des Staates wider.

Für die Wirtschaftspolitik eines Landes ist das strukturelle Defizit von besonderer Bedeutung, weil nur der dauerhafte Anteil des Haushaltsdefizits langfristig die Stabilität der Volkswirtschaft gefährdet. Konjunkturbedingte Defizite hingegen, die in wirtschaftlichen Schwächephasen z.B. durch Steuerausfälle und höhere Sozialausgaben entstehen, werden im wirtschaftlichen Aufschwung automatisch wieder ausgeglichen. Sie stellen somit in der Regel keine Gefahr für die wirtschaftliche Stabilität dar.

Das strukturelle Defizit ist daher ein Indikator für den Konsolidierungsbedarf im Staatshaushalt, den Betrag, um den das Haushaltsdefizit durch Einnahmeverbesserungen oder Sparmaßnahmen verringert werden muss.

In Deutschland ist das strukturelle Defizit eine zentrale Größe der Haushaltspolitik. Die „Schuldenbremse“ im Grundgesetz (Art. 115 GG)[1] und das zugehörige Ausführungsgesetz[2] sieht vor, dass das strukturelle, oder auch konjunkturbereinigte Defizit maximal 0,35% des Bruttoinlandsprodukts (BIP) betragen darf. Zusätzliche strukturelle Defizite ermöglicht ein so genanntes Kontrollkonto. Die Summe der dort verrechneten Finanzierungsdefizite und – überschüsse darf jedoch langfristig den Schwellwert von 1,5% des BIP nicht überschreiten.[3] Anfang des Jahres wurde das strukturelle Defizit in Deutschland auf bis zu 4,5% des BIP im Jahr 2010 geschätzt.[4] Auch der Europäische Stabilitäts- und Wachstumspakt bezieht sich in Teilen auf das strukturelle Defizit. Im Rahmen der aktuellen Konjunkturprognose hat das ifo Institut das strukturelle Defizit für den Gesamtstaat (Bund, Länder, Gemeinden und Sozialversicherung) im Jahr 2010 auf 3,5% des BIP geschätzt.[5] Die positive Veränderung dürfte wesentlich auf die deutlich entspannte konjunkturelle Lage zurückzuführen sein.

Ermittlung des strukturellen Defizits

Zur Ermittlung des strukturellen Defizits müssen die konjunkturellen Schwankungen aus dem Staatsdefizit herausgerechnet werden. Dies kann mit verschiedenen Verfahren geschehen.

Eine Möglichkeit ist das so genannte „disaggregierte“ Verfahren. Es wird unter anderem vom Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung verwendet. Bei diesem Verfahren wird für die verschiedenen staatlichen Einnahmen und Ausgaben jeweils einzeln der konjunkturelle Anteil bestimmt. Anschließend wird das staatliche Defizit um diese Beträge korrigiert. Die Ökonomen ziehen bei der Bestimmung des konjunkturellen Anteils für die verschiedenen Einnahme- und Ausgabekategorien unterschiedliche Bezugsgrößen heran. So dient die Abweichung der aktuellen Arbeitslosenzahl von der Trendarbeitslosigkeit als Maßstab zur Bestimmung des konjunkturellen Anteils an den Ausgaben für die Arbeitslosenhilfe. Für die Berechnung des konjunkturellen Anteils bei der Umsatzsteuer werden hingegen die Schwankungen der Inlandsnachfrage herangezogen. Dieser Ansatz macht das Verfahren nicht nur aufwendig, sondern auch kritikanfällig. Sowohl die Auswahl der staatlichen Einnahmen und Ausgaben, die als konjunkturabhängig definiert werden, als auch die Festlegung der Bezugsgrößen beeinflussen ganz wesentlich das Ergebnis.

Das „aggregierte“ Verfahren berechnet eine Konjunkturkomponente als Produkt aus der so genannte Produktionslücke und der Budgetsensitivität.[6] Bei der Produktionslücke handelt es sich um die Abweichung der gesamtwirtschaftlichen Leistung vom potenziell möglichen Bruttoinlandsprodukts (BIP). Die Budgetsensitivität gibt an, wie stark die einzelnen Budgetkomponenten auf eine Veränderung des BIP reagieren. Beide Größen müssen mithilfe statistischer Verfahren geschätzt werden. Trotzdem ist das aggregierte Verfahren weniger komplex und einfacher in der Umsetzung, weshalb es von der Europäischen Kommission und der deutschen Schuldenregel verwendet wird.

Fazit

Das strukturelle Defizit ist eine nicht direkt beobachtbare Größe, die geschätzt werden muss. Die Verfahren zur Bestimmung des strukturellen Defizits sind jedoch methodisch anspruchsvoll und umstritten. Darüber hinaus bestehen Unsicherheiten bzgl. der Aussagekraft der ermittelten Größe, insbesondere bei Schätzungen am aktuellen Rand , wo die Bestimmung der langfristigen Trendwerte zum Vergleich mit den tatsächlichen Werten besonders schwierig ist. Die Umsetzung der Schuldenregel nach Maßgabe der Verfassung stellt Politik und Wissenschaft daher vor eine Herausforderung. Studien zur Wirkung der automatischen Stabilisatoren (der konjunkturellen Budgetreaktionen) werden daher voraussichtlich eine zunehmende Aufmerksamkeit erhalten.


[1] Vgl. Art. 115 II GG: „Einnahmen und Ausgaben sind grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen. Diesem Grundsatz ist entsprochen, wenn die Einnahmen aus Krediten 0,35 vom Hundert im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt nicht überschreiten. Zusätzlich sind bei einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung die Auswirkungen auf den Haushalt im Auf- und Abschwung symmetrisch zu berücksichtigen. Abweichungen der tatsächlichen Kreditaufnahme von der nach den Sätzen 1 bis 3 zulässigen Kreditobergrenze werden auf einem Kontrollkonto erfasst; Belastungen, die den Schwellenwert von 1,5 vom Hundert im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt überschreiten, sind konjunkturgerecht zurückzuführen. Näheres, insbesondere die Bereinigung der Einnahmen und Ausgaben um finanzielle Transaktionen und das Verfahren zur Berechnung der Obergrenze der jährlichen Nettokreditaufnahme unter Berücksichtigung der konjunkturellen Entwicklung auf der Grundlage eines Konjunkturbereinigungsverfahrens sowie die Kontrolle und den Ausgleich von Abweichungen der tatsächlichen Kreditaufnahme von der Regelgrenze, regelt ein Bundesgesetz. … “
[2] Vgl. §2 Abs. 1 u. 2 des Gesetzes zur Ausführung von Artikel 115 des Grundgesetzes:
„(1) Einnahmen und Ausgaben sind bei der Veranschlagung in einer konjunkturellen Normallage grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen; Einnahmen und Ausgaben sind um finanzielle Transaktionen zu bereinigen. Eine Kreditaufnahme von bis zu 0,35% im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt ist als Strukturkomponente zulässig.
(2) Wird für das Haushaltsjahr eine von der Normallage abweichende wirtschaftliche Entwicklung erwartet, verändert sich die Höchstgrenze der zu veranschlagenden Einnahmen aus Krediten nach Absatz 1 als Konjunkturkomponente um diejenigen Einnahmen aus Krediten oder die Haushaltsüberschüsse, die der erwarteten Wirkung der konjunkturellen Entwicklung auf den Haushalt entsprechen.“
[3] Vgl. § 7 des Gesetzes zur Ausführung von Artikel 115 des Grundgesetzes:
„(1) Weicht die tatsächliche Kreditaufnahme von dem Betrag ab, der sich nach Abschluss des betreffenden Haushaltsjahres auf der Grundlage der tatsächlichen Wirkung der konjunkturellen Entwicklung auf den Haushalt nach §2 als Obergrenze ergibt, wird diese Abweichung auf einem Verrechnungskonto (Kontrollkonto) verbucht. …
(2) Bei negativem Saldo ist auf einen Ausgleich des Kontrollkontos hinzuwirken. Der negative Saldo des Kontrollkontos soll einen Schwellenwert von 1,5 Prozent im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt nicht überschreiten. …
(3) Ist der Saldo des Kontrollkontos negativ und überschreitet der Betrag des Saldos 1 Prozent im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt, verringert sich die Kreditermächtigung nach § 2 Absatz 1 Satz 2 jeweils im nächsten Jahr um den überschießenden Betrag, höchstens aber um 0,35 % im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt; die Verringerung wird nur wirksam in Jahren mit positiver Veränderung der Produktionslücke.“
[4] BMF(2010): German Stability Programme Update 2010, Aufruf: 07.06.10.
[5] Kai Carstensen et al., "ifo Konjunkturprognose 2010/2011: Auftriebskräfte verlagern sich nach Deutschland", ifo Schnelldienst 63 (12), 2010, 12-63.
[6] Vgl. § 5 des Gesetzes zur Ausführung von Artikel 115 des Grundgesetzes:
„(1) Die Höhe der zu veranschlagenden konjunkturell bedingten Einnahmen aus Krediten oder der Haushaltsüberschüsse nach § 2 Absatz 2 wird aus der Abweichung der erwarteten wirtschaftlichen Entwicklung von der konjunkturellen Normallage abgeleitet.
(2) Eine Abweichung der wirtschaftlichen Entwicklung von der konjunkturellen Normallage liegt vor, wenn eine Unter- oder Überauslastung der gesamtwirtschaftlichen Produktionskapazitäten erwartet wird (Produktionslücke). Dies ist der Fall, wenn das auf der Grundlage eines Konjunkturbereinigungsverfahrens zu schätzende Produktionspotenzial vom erwarteten Bruttoinlandsprodukt für das Haushaltsjahr, für das der Haushalt aufgestellt wird, abweicht.
(3) Die Konjunkturkomponente ergibt sich als Produkt aus der Produktionslücke und der Budgetsensitivität, die angibt, wie sich die Einnahmen und Ausgaben des Bundes bei einer Veränderung der gesamtwirtschaftlichen Aktivität verändern.
(4) Das Bundesministerium der Finanzen legt im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie die Einzelheiten des Verfahrens zur Bestimmung der Konjunkturkomponente in Übereinstimmung mit dem im Rahmen des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes angewandten Konjunkturbereinigungsverfahrens durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrats fest. Das Verfahren ist regelmäßig unter Berücksichtigung des Standes der Wissenschaft zu überprüfen und fortzuentwickeln.“

 

Weiterführende Literatur

Breuer, Christian und Thiess Büttner, „Auf Sand gebaut: Das strukturelle Defizit im Auf und Ab der Konjunktur“, ifo Schnelldienst 63(11), 2010, 28-31. (Details)

Büttner, Thiess, Anita Dehne, Gebhard Flaig, Oliver Hülsewig und Peter Winkler, Berechnung der BIP-Elastizitäten öffentlicher Ausgaben und Einnahmen zu Prognosezwecken und Diskussion ihrer Volatilität, ifo Forschungsbericht Nr. 28, München, 2006. (Details)

Carstensen, Kai, et al., "ifo Konjunkturprognose 2010/2011: Auftriebskräfte verlagern sich nach Deutschland", ifo Schnelldienst 63 (12), 2010, 12-63. (Details)

Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, Staatsverschuldung wirksam begrenzen – Expertise im Auftrag des Bundesministers für Wirtschaft und Technologie, 2007, (Download).


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