Aktuelles Stichwort Staatsverschuldung
Staatsschulden sind die von den öffentlichen Haushalten (Bund, Ländern und Kommunen) sowie den gesetzlichen Sozialversicherungen aufgenommenen und noch nicht zurückgezahlten Anleihen, Darlehen und Kredite.
Die öffentlichen Haushalte unterliegen ähnlichen Gesetzmäßigkeiten wie private Haushalte: Reichen die Einnahmen nicht aus, um die Ausgaben zu decken, müssen Kredite aufgenommen werden. Abgesehen von anderen Möglichkeiten, wie dem Verkauf von Vermögen, ist die Neuverschuldung die einzige Möglichkeit des Staates, sich im Falle eines Finanzierungsdefizits mit Liquidität zu versorgen. Die öffentlichen Schulden unterscheiden sich in externe, d.h. eine Verschuldung in Fremdwährung, und interne, d.h. eine Verschuldung in eigener Währung.
Implizite Staatsverschuldung
Neben der in der amtlichen Statistik ausgewiesenen Staatsverschuldung (explizite Staatsverschuldung) wird häufig auch von der impliziten oder verdeckten Staatsverschuldung gesprochen. Diese Form der Staatsverschuldung entsteht in den Sozialversicherungen, die im Umlageverfahren finanziert werden, insbesondere in der Renten- und Pflegeversicherung, aber auch in der Krankenversicherung. Aufgrund der bereits eingezahlten Beiträge haben die Beitragszahler einen Leistungsanspruch gegenüber der Sozialversicherung, der mit dem Rückzahlungsanspruch der Inhaber von Staatspapieren vergleichbar ist. Deshalb nennt man den Barwert dieses Leitungsanspruchs implizite Schuld. Natürlich sind alle Ansprüche, die die offene oder implizite Staatsschuld begründen, letztlich durch Zahlungsverpflichtungen der Bürger gedeckt. Da man aber mit dem Begriff Schulden die Bruttoverpflichtungen des Staates meint, werden die Ansprüche des Staates gegenüber den Bürgern bei der Berechnung nicht abgezogen. [1] In vielen Ländern übersteigt die implizite Staatsschuld die statistisch ausgewiesene explizite Staatsschuld bei weitem.
Funktion
Die öffentliche Kreditaufnahme hat als Instrument der Konjunktur- und Stabilisierungspolitik eine wichtige Funktion zur Dämpfung von Konjunkturschwankungen (Deficit Spending). Das ist der Fall, wenn der Staat Schulden aufnimmt, um eine konjunkturell bedingte Nachfrageschwäche der Unternehmen und privaten Haushalte zu kompensieren, um dadurch die Wirtschaft wieder anzukurbeln. So beschloss beispielsweise die Bundesregierung im November 2008 das sogenannte Konjunkturpaket I und im Januar 2009 das Konjunkturpaket II, um die Auswirkungen der internationalen Finanzkrise auf die Realwirtschaft zu mildern (vgl. hierzu auch ifo Schnelldienst, 2009). Auf der anderen Seite können öffentliche Kredite zu Wachstumseinbußen zu Lasten von zukünftigen Generationen führen (Aggregate Investment Approach, vgl. Musgrave 1959, Modigliani 1961, Vickrey 1961). Denn durch staatliche Schuldenaufnahme gehen private Investitionen zurück. Die nächste Generation erbt dadurch einen geringeren Kapitalstock als ohne Verschuldung.
Von Bedeutung ist auch die Unterteilung der Nettoneuverschuldung in einen Teil, der aus konjunkturellen, und einen Teil, der aus strukturellen Gründen aufgenommen wird. Das strukturelle Defizit zeigt das Ausmaß der dauerhaften Finanzierungslücke der öffentlichen Haushalte an und stellt eine Gefahr für die wirtschaftliche Stabilität dar, während konjunkturelle Defizite, die in wirtschaftlichen Schwächephasen entstehen, im wirtschaftlichen Aufschwung wieder verschwinden.
Risiken
Um Handlungsfähigkeit zu bewahren, sollte ein Land seine Verschuldungsquote auf einem möglichst niedrigen Niveau halten.[2] Denn bei zunehmendem Ausfallrisiko und stark steigenden Zinssätzen kann der Fall eintreten, dass die Länder die Zinsen nicht mehr zahlen können und von den Märkten nur noch widerstrebend Kredit bekommen. Dies kann im Extremfall die Zahlungsunfähigkeit des Staates (Staatsbankrott) nach sich ziehen.
So fordert der Stabilitäts- und Wachstumspakt der EU-Länder eine Verschuldung von weniger als 60% des BIP.[3] Dieses Kriterium wird von weniger als der Hälfte der EU-Länder eingehalten. Nach Angaben von Eurostat vom 4. Januar 2012 lag bereits Ende 2010 die Verschuldungsquote von 14 EU-Mitgliedstaaten über der 60%-Marke, angeführt vom Griechenland mit einer Schuldenquote von 144,9%, gefolgt von Italien mit 118,4%.
In vielen Ländern – darunter auch Deutschland – ist die Staatsverschuldung im Gefolge der Wirtschafts- und Finanzkrise deutlich weiter angestiegen. Nach Angaben des Statistischen Bundesamtes (Pressemitteilung vom 30. November 2011) beliefen sich die öffentlichen Schulden Deutschlands zum Jahresende 2010 auf 2 011,5 Milliarden Euro und erreichten damit eine Schuldenstandsquote von 83,2%.
Regelungen zur Eindämmung und Kontrolle
Die Tatsache, dass die Kreditaufnahme ein einfacher Hebel ist, um an finanzielle Mittel zu kommen, während die Kosten dafür erst später entstehen, macht Verschuldung zu einem beliebten politischen Instrument. Deshalb sind nationale und internationale Regelungen zur Kreditaufnahme nötig. Zum Beispiel ist die Höhe der Neuverschuldung in Deutschland gesetzlich beschränkt (Artikel 115 GG, siehe Strukturelles Defizit, FN 1, 2 und 3). Diese Regelung ist die sog. Schuldenbremse, die ab 2016 strukturell bedingte jährliche Nettokreditaufnahme des Bundes auf 0,35% des BIP begrenzen soll. De Bundesländer sollen sich ab 2020 überhaupt nicht mehr neu verschulden. Mittlerweile haben auch andere EU-Länder ähnliche Regelungen in ihrer Verfassung verankert. Am 9. Dezember 2011 beschlossen die Staats- und Regierungschefs der EU-Länder (mit Ausnahme Großbritanniens), dass alle Länder der Eurozone eine Schuldengrenze mit Verfassungsrang einführen (EU-Fiskalpakt). Dabei ist vorgesehen, dass das strukturelle Defizit des Gesamtstaates die Obergrenze von 0,5% des Bruttoinlandsprodukts nicht überschreiten darf.
[1] Die Finanzierungslücke in den Sozialversicherungssystemen wird mit Hilfe ökonometrischer Simulationen berechnet. Sie basieren auf den Steuereinnahmen und den Ausgaben eines Basisjahres, ergänzt um deren mittelfristigen Ausblick, und Annahmen über den zukünftigen Zinssatz (vgl. dazu Werding und Hofmann 2008; Moog und Raffelhüschen 2011; Werding und Hener 2011).
[2] Nach einer Studie von Reinhart und Rogoff (2010) ist ab einer Staatsverschuldungsquote von 90% die Grenze der Belastbarkeit eines Landes erreicht.
[3] Gemessen wird die Staatsverschuldung durch den absoluten Schuldenstand eines Staates, durch die Zinslastquote, die angibt, wie hoch die prozentualen Zinszahlungen in Relation zu den Gesamtausgaben einer Volkswirtschaft sind, oder durch die Schuldenquote, die das Verhältnis der Staatsverschuldung zum Bruttoinlandsprodukt angibt.
Quellen
Dokument des Bundesministeriums für Wirtschaft und Technologie und des Bundesministeriums der Finanzen zur "Beschäftigungssicherung durch Wachstumsstärkung“ (Konjunkturpaket I)
Dokument des Bundesfinanzministeriums zum "Gesetz zur Sicherung von Beschäftigung und Stabilität in Deutschland“ (Konjunkturpaket II)
Dokument der Europäischen Kommission zum "Stabilitäts- und Wachstumspakt“
Draft des "Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union“
Eurostat, "Update: Structure of government debt”, 4. Januar 2012
Statistisches Bundesamt, "2011,5 Milliarden Euro öffentliche Schulden in 2010“, Pressemitteilung, 30. November 2011
Weiterführende Literatur
"Konjunkturpaket II: Was bringen Investitionen in Infrastruktur?“, Beiträge von Ulrich Klüh und Wolfgang Wiegard, Karl-Hans Hartwig, Thomas Bauer, Busso Grabow, ifo Schnelldienst 62 (2), 2009, 3–15 (Details).
Modigliani, F., "Long Run Implications of Alternative Fiscal Policies and the Burden of National Debt”, Economic Journal 71, 1961, 730–755.
Moog, St. und B. Raffelhüschen, "Ehrbare Staaten? Tatsächliche Staatsverschuldung in Europa im Vergleich", Argumente zu Marktwirtschaft und Politik 115, Stiftung Marktwirtschaft, Berlin, Dezember 2011.
Musgrave, R. A., The Theory of Public Finance, Mc graw Hill, New York 1959.
Reinhart, C.M. und K.S. Rogoff, "Growth in a time of Debt”, NBER Working Paper No. 15639, Januar 2010.
Sinn, Hans-Werner, Ist Deutschland noch zu retten?, Econ Verlag, München 2003, Kapitel 6 (Details).
Sinn, Hans-Werner, "Neuer Pakt für Europa”, ifo Standpunkt 113, 29. April 2010 (Details).
Vickrey, W., "The Burden of Public Debt: Comment”, American Economic Review 51, 1961, 132–137.
Werding, M. und T. Hener, Langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen: Modellrechnungen bis 2060, ifo Forschungsberichte 53, ifo Institut, München 2011 (Details).
Werding, M. und H. Hofmann, Projektionen zur langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen, ifo Beiträge zur Wirtschaftsforschung 30, ifo Institut, München 2008 (Details).